十二年國民基本教育政策之背景及內涵分析

一、教育政策內涵分析

政策一詞是公共政策（public policy）之簡寫，其涵蓋了「公共」與「政策」

兩個名詞，前者是以社會中多數人民或國家政府為設定範圍，由公共政策之建立 來解決多數民眾的問題和需求；而政策之意涵所指的是政府透過策略以解決人民 的公共問題，即是一種政策（張芳全，2004）。對於政策分析之定義，Jenkins （1978）

指出公共政策為政府的產出之一，即政府針對當前重要的社會現象與問題所提出 的解決方案或策略；張民貴（1998）認為政策分析在探討政府的決策或政策之本 質、原因與結果，以解決某項特定的社會議題；Quade（1975）則認為藉由政策 文本的分析，可產出並呈現相關資訊再回饋給政策的決策者，讓決策者能夠進行 不同價值觀的判斷。然而，教育政策所涉及的領域與公共政策並不相同，教育政 策的歷程或循環有許多可能的階段，Meighan, Barton and Walker（1981）將其分 為三個過程：政策形成（policy formation）、政策執行（policy implementation），

及政策督導與檢視（policy monitoring/review），其中在政策執行的階段有相關學 者提出見解，Jones（1977）將政策執行解釋為一種將政策付諸實行的各種活動，

而這些活動內容包括解釋政策內容、設置行政執行機關和執行方法，並提供例行 性服務、設備與經費給付等活動以便達成政策之目標；Van Horn 和 Van Meter

（1975）認為政策的執行是公私立團體或個人為達成政策目標而採取的行動。

以教育層面觀點而言，教育政策所要解決的問題，其對象是以學生、教師、

家長及教育行政機關為主要範圍，因此前教育部長吳清基在（顏國樑，1997）一 書中序言，教育政策被視為教育行政機關針對目前的社會需求與未來發展趨勢，

擬定出解決方案，經過立法或行政命令之合法化程序後，作為執行的依據，Kogan

（1975）也強調教育政策是政府對當前的社會問題所做出的反應和價值選擇，而 張芳全（1999）指出教育政策分析是運用科學方法及技術，在相關的架構之下，

對某項教育問題、計畫、方案或政策進行分析，提供可行的教育政策建議，使其 達到預期的教育目標。由上述可知，公共政策是為解決社會全體人民及國家之問 題和需求，所衍生出的政策文本或文件，而教育政策即是對教育行政機關及學校 相關成員的教育問題與實際困境，所訂出的策略目標和解決方針。

以教育社會學之角度分析教育政策，可發現教育政策之制定同時隱含了許多 根植於社會時空的變遷因素，以大環境為著眼處，世界觀、政治、經濟、價值、

社會、歷史與文化等各方面的議題皆和教育政策相互影響；而從微觀之，教育政 策於制定與執行的過程中，其對於政策文本的詮釋，在不同層級的利害關係者之 間，例如：學校行政機關、師生互動、種族、階級、性別等分類，都可能存有不 同的解釋或解讀（吳毓真、翁福元，2003，頁 72）。王慧蘭（1999）認為教育政 策是一種特定類型的「文本」，包含諸多的社會時空背景與深層因素或條件，經 由政府機構或權力精英的互動而產生，並且各級學校的教師、學生和社會大眾則 是政策的解讀者，持有對教育政策的不同看法。以下就教育政策社會學之角度，

分析教育政策於文本或文件內容之制定，在歷經許多不同層面的影響下，以及因 應政策的一連串互動過程後，才正式進入政策實際推動的環節，以此為基礎並描 繪發展出教育政策社會學之架構關係圖。

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圖 2-1 教育政策社會學架構關係簡圖

教育政策

（文本內容）

執行、回應

教育政策

（因應對策及教學 互動過程）

政策之執行 與實施

資料來源：研究者改編自吳毓真、翁福元（2003），台灣九年一貫課程之檢討：

教育政策社會學的觀點，頁 73 之教育政策社會學分析鉅觀及微觀架構關係圖。

圖 2-1 的概念基礎為教育政策社會學以鉅觀及微觀之架構關係，翁福元（2007）

認為在研究教育政策時的範圍包含了影響教育政策形成、制定與執行的因素，教 育所牽涉關於價值、意識形態、權力與資源分配等問題，以及教育政策評鑑的人 員、組織、機制的議題，上圖主要說明教育政策文本或文件之制定，透過不同參 與者的因應對策及互動回應過程，對於教育政策的實施與執行之情形便可能會因 地理環境、歷史文化與背景、組織屬性等影響而有不同的發展。

二、十二年國教之政策緣起

自 18 世紀以來，德國、法國等歐洲國家受到民族主義的影響，率先實施義 務教育，以培育具有國家意識之忠誠國民為目標，之後許多國家也陸續實施，到 了 20 世紀時，義務教育的實施範圍，已由初等教育，延長至前期中等教育，甚 至到高級中等教育階段，實施年限也逐步延長，從 8 年（西班牙、義大利）到 13 年（荷蘭）不等，惟以實施 9 年義務教育的國家為最多。不過普及、免學費、

義務及強迫入學，則是多國主張之共同主張，政府辦理義務教育的理念，也從原 本培養忠誠國民的單一政治面向，擴大到重點培育國家經濟發展所需人力資源之 經濟角度，促進教育機會均等的社會公平正義角度，以及以學生為本，尊重受教 者的學習權等多元角度（教育部，2013b）。

如今 21 世紀是全球化與知識經濟轉型的新世代，我國在西元 2002 年加入世 界貿易組織後面臨各會員國的教育市場開放之衝擊，延長國民基本教育年限，以 提升人民在各國及社會的競爭力與內在素質，是面對知識需求激增的必要途徑，

同時，參閱世界其他主要國家的教育概況，也可做為我國政府在教育改革規劃的 重要參考。根據聯合國教科文組織（UNESCO，2013）對其會員國的國民義務教育 年限之最新統計資料顯示（表 2-1），大多數國家的義務教育基本年限都在 9 年 以上，惟阿根廷、德國及荷蘭等國家的義務教育年限 13 年為最高基本年限。

表 2-1 UNESCO 各會員國的國民義務教育基本年限

國家 基本年限 國家 基本年限 國家 基本年限 阿根廷 13 德國 13 荷蘭 13 英國 12 比利時 12 紐西蘭 12 美國 9-12 加拿大 11 西班牙 11 (各州有異)

法國 11 澳大利亞 11 新加坡 10 芬蘭 10 中國大陸 9 日本 9 南韓 9 泰國 9 印尼 9 印度 9 巴西 9 瑞士 9 越南 9 菲律賓 6 馬來西亞 6 資料來源：整理自教育部統計指標之國際比較，教育部，2013f，取自：

http://www.edu.tw/pages/detail.aspx?Node=1052&Page=19987&wid=31d75a44-efff-4c44-a075-15a9eb7aecdf&Index=1

我國實施國民教育以來，最初僅限初等教育階段，民國 38 年以後，國民義 務教育是 6 年。民國 57 年起受教年限延長為 9 年至前期中等教育階段（國中階 段），起初國中階段雖免學費，及學區內免試升學，但因條件所限並未強迫入學，

故不屬於義務教育，只稱為國民教育。民國 68 年「國民教育法」公布，確定為

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九年國民教育為義務教育。不過自民國 70 年開始，便有延長國民教育的呼聲出 現，但各界卻對於此政策的改革，一直持有不同的意見，教育部（2013）指出延 長國教能夠提高國民素質，舒緩升學壓力及促進教育機會均等，但於現實社會當 中，延長國教能否達到以上目標，仍無法具體衡量，而張芳全（2007）則是認為 延長國教之政策存有許多爭議性問題，例如：政府之國民教育經費是否充足；在 明星學校觀念的普遍存在下，學區應如何妥善劃分；於高中階段篩選學生的方式，

其入學考試如何界定；以及未來在高中、高職的選讀門檻該以何種方法明確規範 等，其並非以學術倫理之探討就能夠獲得改善或解決。民國 78 年，教育部宣布 延長國民教育年限至 12 年，並且於十年之後，民國 88 年 6 月公布《教育基本法》， 其中第 11 條的最新法條修正規定：「國民基本教育應視社會發展需要延長其年限；

其實施另以法律定之。」提供未來延長國民教育年限的法源依據。

民國 90 年代開始，社會上延長國教的呼聲再起，民國 92 年，教育部委託實 施「十二年國教理論基礎研究」、「十二年國教辦理模式研究」、「十二年國教教學 資源及課程研究」、「十二年國教教育經費需求推估研究」等四項相關議題之研究；

同年，「全國教育發展會議」將規劃十二年國教列入討論議題。民國 93 年教育部 成立「推動十二年國民教育工作圈」，96 年成立「十二年國民基本教育工作小組」、 推動十二項前置準備措施及完成《十二年國民基本教育規劃方案》。之後，民國 97 年，家長團體、部分學者及民間團體，一再建議積極推動十二年國教政策的 實行，教育部於同年推動「十二年國民基本教育先導計畫」，在子項目之高中職 優質化輔導方案，輔助校數達 64％；而在高中職社區化方案，使 59％國中畢業 生就近入學；並且在調整高中職入學方式方案中，也提供 20％的免試入學機會

（教育部，2013h），為延長國民基本教育的改革，提供更有利的實施條件。

在以往社會的教育資源短少情形之下，導致升學機會範圍較小，因此競爭相 當激烈，家長努力將孩子送往明星學校，然而，如今升學機會大幅增多，但多數 家長依然這麼做。可見，就算高中職的數量增加，對於學生而言，升學機會雖然 變多，可是卻也同時將升學壓力的來源轉變為如何進入好的高中職，由此可了解，

即使免試入學，家長仍希望孩子進入明星高中（陳清溪，2007）。為徹底解決國 中生的升學壓力問題，廢除聯考以及實施多元入學方案等改革措施僅是短期策略，

楊朝祥（2001）認為或許可透過規劃已久的十二年國教做為改善此現象的方法。

自民國 96 年起政府逐步推動十二年國教政策，同年實施經濟弱勢私立高中職學

自民國 96 年起政府逐步推動十二年國教政策，同年實施經濟弱勢私立高中職學