第四章 寬恕政策與其他執法途徑之關係
第四節 國際聯合行為可能發生之問題
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立之監督，反托拉斯署將針對未認真對待法令遵循計畫之公司，採取類似強硬 之立場397。
五、小結
法令遵循計畫於公司治理具有其重要性，於聯合行為之防治層面，法令遵 循計畫一方面得以預防聯合行為之違反，另一方面得對已發生之聯合行為進行 有效之檢測，並及時向競爭法執法機關申請寬恕政策。現行之寬恕政策本身咸 未要求申請公司須採取法令遵循計畫為條件，此對於累犯之防免或有不足，亦 可能出現公司濫用寬恕政策之虞。是以宜將法令遵循計畫納為寬恕政策之條件 之一，特別是在當公司已曾申請適用寬恕政策，第二次以後再行申請者，應要 求其建立並執行法令遵循計畫，以作為成功申請寬恕政策之條件，並且應以友 達案為借鏡，對於未申請寬恕政策之事業，亦應建立一制度，要求其建立並落 實法令遵循計畫，並應有相關之監督機制，由主管機關定期監督檢視是否確實 執行計畫。此外為避免公司可能藉由法令遵循計畫阻礙個人寬恕政策或檢舉獎 金制度，阻止參與或發現聯合行為行為之員工跳過公司直接接觸執法機關，公 司之法令遵循計畫宜予以公開並接受外部與主管機關之審視。對於事前已採行 有效法令遵循計畫之事業，則可考慮將此作為罰鍰減輕之因素。
第四節 國際聯合行為可能發生之問題
寬恕政策雖賦予成功申請者免除或減輕處罰，然而其多半附有條件，要求 申請之公司於整個程序中持續與完整地與機關合作。對於公司而言，其須進行 內部調查，此一方面須耗費大量之時間，另一方面須耗費大量之法律與經濟成 本，且公司無法確保員工完整之合作以滿足寬恕要件之要求398，此外，申請寬 恕政策亦將面臨國外執法機關追訴之風險399等。即公司在決定申請寬恕政策與 否將衡量未合作受處罰之嚴重性及合作可能之成本孰輕孰重，因此，在國際聯 合行為案件，公司可能未必打算於每個具管轄權之國家均申請寬恕政策。
397 Brent Snyder, Compliance is a Culture, Not Just a Policy 11 (Sep. 9, 2014), available at: https://ww w.justice.gov/atr/file/517796/download (last visited: Apr. 27, 2019).
398 Stephan & Nikpay, supra note 124, at154.
399 Leslie, supra note 59, at 459.
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一、國際層面下之寬恕政策申請
於越來越多國家採取競爭法制度與寬恕政策之背景下，將使衡量是否申請 寬恕政策變得更加複雜與困難，公司須考慮在全球之範圍內申請寬恕政策之可 能結果，非僅考慮在單一管轄區申請寬恕政策之利與弊，在一管轄區之利，在 全球背景下可能係弊。例如一公司在一較小之司法管轄區申請寬恕政策並承認 違法行為，然而此可能因此導致大型經濟體例如美國與歐盟等對其執法，並面 臨鉅額之罰款400。此外，公司可能無法在每個管轄區均係第一位寬恕政策申請 人，在國際層面上確保完全之豁免似乎是不太可能的401。因此，在國際化之背 景下公司是否有能力於每個管轄區均第一位申請寬恕政策，及在一管轄區申請 是否將引起更多不同管轄區之執法，均將影響公司申請寬恕政策與否之決定。
於國際聯合行為案件，公司在決定是否申請寬恕政策時，將考慮其所提出 之事證，機關是否會分享予其他執法機關，特別係在存有雙邊反托拉斯合作協 議下之外國政府。對於執法機關而言，面對的係一方面強化國際合作以獲得案 件資訊，一方面增加與維持申請寬恕政策之誘因402。在現今許多國家採用資格 保留制度下，將有助於維持公司在許多國家同時申請寬恕政策之誘因403。
二、美國之資訊分享政策
以美國為例，DOJ 嚴格保密寬恕政策申請人之身分及其提供之資訊，在未 得申請人事先之同意下，DOJ 不會公開揭露寬恕政策申請人之身分及其提供之 資訊，除非係與訴訟有關之法院命令（court oeder）所要求404。此外，根據 DOJ 於 1999 年宣布之政策迄今，除非係經由寬恕政策申請人事先之同意，否則 其不會向國外之反托拉斯機關揭露寬恕政策申請人所提供之資訊；然而如其他 共謀者係適用認罪協商時，則無此資訊分享之限制405。蓋因倘公司預期其自我 舉報與合作將導致其他國家之調查，且其基於合作所為之承認，或所提供之文
400 Forrester & Berghe, supra note 331, at169.
401 Id.
402 O'Brien, supra note 69, at25.
403 Id. at 28.
404 DOJ, supra note 296, at 28.
405 DOJ, Making Companies an Offer They Shouldn't Refuse: The Antitrust Division's Corporate Lenie ncy Policy -- An Update (Feb. 16, 1999), available at: https://www.justice.gov/atr/speech/making-com panies-offer-they-shouldnt-refuse-antitrust-divisions-corporate-leniency-policy (last visited: Apr. 29, 2 019).
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件、員工陳述等，將根據反托拉斯合作協議提供予外國執法機關時，將強烈地 降低申請寬恕政策之誘因406。DOJ 指出，其他國家在面臨寬恕政策申請人提供 之資訊與國外執法機關分享之問題時，亦採取相似之政策407。即一方面藉由限 制寬恕政策申請人提供之資訊之分享，以增加寬恕政策申請之誘因，一方面藉 由與外國執法機關分享由認罪協商所獲得之資訊，以強化國際反托拉斯之合作。
僅管 DOJ 對於寬恕政策申請人所提供之資訊，係採限制分享之政策，然而 若申請人在其他國家申請寬恕政策時，則 DOJ 往往獲得限制資訊共享之「權利 拋棄聲明」（waiver），權利拋棄聲明有助於確保 DOJ 能夠與其他國家之調查 步驟相協調408。在越來越多國家制定寬恕政策之背景下，且申請人往往會在多 個國家申請寬恕政策，因此，在多個司法管轄區中，同一寬恕政策申請人提出 之權利拋棄聲明將越來越普遍409。
此外，美國聯邦貿易委員會（Federal Trade Commission，下稱 FTC）與 DOJ 於 2013 年 9 月 25 日，共同發布「適用於包含非美國競爭法主管機關之民 事事件保密權利拋棄聲明範本」，下稱「保密權利拋棄聲明範本」（Model Waiver of Confidentiality: For use in civil matters involving non-U.S. competition authorities）。權利拋棄聲明乃事業或個人自願同意放棄機關最初收到其機密資 訊之法定機密保護條款，惟此資訊之共享僅適用於實際於權利拋棄聲明中所列 之調查機關。權利拋棄聲明之好處在於促進調查機關間之協調，降低衝突結果 之風險，並加速合併審查，避免重複資訊之產生等410。
三、歐盟之資訊分享政策
根據歐盟之寬恕公告，寬恕政策申請人應向執委會通知其已提交之申請或 打算向其他競爭法主管機關提交之申請411，此主要係使執委會得以與其他競爭
406 DOJ, supra note 296, at 28-29.
407 Id. at 29.
408 DOJ, An Update of The Antitrust Division's Criminal Enforcement Program (Nov. 16, 2005), availa ble at: https://www.justice.gov/atr/speech/update-antitrust-divisions-criminal-enforcement-program (la st visited: Apr. 29, 2019).
409 O'Brien, supra note 69, at26.
410 DOJ & FTC, Model Waiver of Confidentiality: For use in civil matters involving non-U.S. competiti on authorities (Frequently Asked Questions) (Mar. 13, 2015), available at: https://www.justice.gov/atr/
file/787976/download (last visited: Apr. 29, 2019).
411 European Union, supra note 96.
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法主管機關於調查時進行合作。資格保留之資訊於歐盟競爭網絡（European Competition Network ，下稱 ECN）內交換，執委會將僅根據寬恕政策申請人所 提供之「保密權利拋棄聲明」（confidentiality waiver），與其他競爭法主管機 關 討 論 其 在 寬 恕 公 告 下 所 獲 得 之 資 訊 。 競 爭 總 署 已 認 可 國 際 競 爭 網 絡
（International Competition Network，下稱 ICN）於 2014 年所採行之「權利拋棄 聲明模板與解釋性說明」（Waiver Templates and an Explanatory Note）412，並要 求申請人使用 ICN 之模板提供完全之保密權利拋棄聲明，而申請人於第一位依 寬恕公告提交申請時應立即提供此權利拋棄聲明。根據 ICN 之模板，其不排除 於競爭法主管機關間，交換寬恕政策申請人所提供之資訊。然而，競爭總署通 常不會與權利拋棄聲明中所列出之競爭法主管機關交換此類文件，只有在特殊 情形下且經過申請人之事先同意，才能進行此類交換413。即雖然寬恕政策申請 人申請寬恕政策時須提供保密權利拋棄聲明，然而僅在特定情況並經其事前之 同意下，競爭總署始能與其他競爭法主管機關交換申請人提供之資訊。
由於在歐洲不同成員國間分散之寬恕政策，將為申請人帶來無法預知之風 險，事業在申請寬恕政策時將面臨不確定性414。因此，歐盟議會與理事會於 2019 年頒布「授權成員國之競爭法主管機關成為更有效之執法者及確保內部市 場 之 適 當 運 作 之 指 令 」 （DIRECTIVE (EU) 2019/1 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 11 December 2018 to empower the competition authorities of the Member States to be more effective enforcers and to ensure the proper functioning of the internal market）415，下稱「ECN+」。其目的 在於確保在適用歐盟反托拉斯規則（EU antitrust rules）時，國家競爭主管機關 擁有適當之執法工具，以實現共同競爭執法領域。依此，該指令規定了最低限
412 ICN, Waiver Templates and an Explanatory Note (2014), availavle at: https://www.internationalco mpetitionnetwork.org/wp-content/uploads/2018/05/CWG_LeniencyWaiverNote.pdf (last visited: Apr.
29, 2019).
413 European Commission, Waivers of confidentiality, availavle at: http://ec.europa.eu/competition/cart els/leniency/leniency.html (last visited: Apr. 29, 2019).
414 Johan Ysewyn & Siobhan Kahmann, The Decline and Fall of The Leniency Programme in Europe, Concurrences Review N°1-2018, Art. N° 86060 52-53 (2018), available at: https://www.ssrn.com/abst ract=3126172 (last visited: June 29, 2019).
415 DIRECTIVE (EU) 2019/1 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 11 December 2018 to empower the competition authorities of the Member States to be more effective enforcers and to ensure the proper functioning of the internal market, OJ 2019, L11/3.
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度之保障與標準，授權國家競爭主管機關以發揮其潛力416。指令之第四章第 17 條至第23 條定有寬恕政策之相關規定，分別為：罰鍰豁免、罰鍰減輕、寬恕政 策之一般條件、 寬恕陳述之 形式、罰鍰豁免申請者之資格保留、簡要申請
（summary applications），以及罰鍰豁免申請與自然人制裁間之相互作用。根 據該指令，將有助於歐盟成員國協調彼此間之寬恕政策，以降低事業在歐盟各 國間申請寬恕政策之不確定性。
四、國際間之資訊分享政策
根據 ICN 於 2012 年對於各國「資訊共享機制」之調查417，大多數之國家 均未要求寬恕政策申請人須提供權利拋棄聲明，例如澳洲、加拿大、法國、德 國、英國、日本與我國等。然而多數國家之執法機關則有向寬恕政策申請人尋 求權利拋棄聲明，以允許其向指定機關分享寬恕申請所包含之資訊，例如澳洲、
根據 ICN 於 2012 年對於各國「資訊共享機制」之調查417，大多數之國家 均未要求寬恕政策申請人須提供權利拋棄聲明，例如澳洲、加拿大、法國、德 國、英國、日本與我國等。然而多數國家之執法機關則有向寬恕政策申請人尋 求權利拋棄聲明，以允許其向指定機關分享寬恕申請所包含之資訊，例如澳洲、