第四章 寬恕政策與其他執法途徑之關係
第二節 寬恕政策與檢舉獎金
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並且，依我國民事訴訟法第 277 條規定：「當事人主張有利於己之事實者，就 其事實有舉證之責任。但法律別有規定，或依其情形顯失公平者，不在此限。」
依此，於公平法及相關法律未定有特別規定下，民事訴訟之原告應就聯合行為 造成之損害負舉證責任。
第二節 寬恕政策與檢舉獎金
一、檢舉獎金制度之概述
寬恕政策乃建立於吹哨者政策之上，藉由違法行為成員之吹哨，使執法機 關得以發現該違法行為。檢舉獎金制度亦係建立於吹哨者政策之上，藉由提供 獎金之方式，吸引未參與違法行為之公司員工，或社會一般大眾，於獲知相關 違法行為並握有相關證據之時，主動向執法機關舉報違法行為。
寬恕政策之採用，創造第一重聯合行為參與者間爭相前往執法機關舉發之 競賽；個人寬恕政策之制定，創造第二重聯合行為行為人與公司間爭相前往執 法機關舉發之競賽。第三重爭相前往執法機關之競賽，則係由檢舉獎金制度所 促發，在吹哨者與聯合行為參與者間促使其爭相前往執法機關加以舉發339。
時至今日，一些競爭法執法機關提供獎金予檢舉聯合行為之人。例如，自 2002 年以來，韓國即採行檢舉獎金制度（informant reward programme），2005 年增加保密措施並提高檢舉獎金，於 2012 年再度提高獎金至最高 30 億韓元，
韓國公平會指出，檢舉獎金制度具有促進遵守競爭法之效果，因其有助於早期 經由鼓勵人民之參與，及為公司提供誘因強化防止違法行為之努力以發現與糾 正違法行為340。除此之外，匈牙利、巴基斯坦、新加坡、英國，及我國等，亦 有採行相關之檢舉獎金制度。
二、檢舉獎金制度之優缺點
339 Stucke, supra note 267, at216.
340 Id.;OECD,Promoting Compliance with Competition Law, DAF/COMP (2011)20 125 (Aug. 30, 20 12), available at: http://www.oecd.org/daf/competition/Promotingcompliancewithcompetitionlaw2011.
pdf. (last visited: Mar. 14, 2019).
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檢舉獎金制度，有助於進一步於聯合行為成員間創造不信任，其須擔心任 何現任或前任之員工，或其他任何可能知情違法資訊者，爭相前往執法機關，
因此檢舉獎金制度可用以嚇阻與查緝難以被發現之公司違法行為341。由於公司 依賴員工將產生潛在之代理問題342（agency problems），競爭法主管機關可利 用此代理問題以更有效地嚇阻聯合行為，對於個人之正面獎勵亦得以有效地補 充公司寬恕政策，蓋因如競爭法執法機關向舉報聯合行為之員工提供獎金，則 共謀之公司須收買知情之員工，以確保其不會檢舉公司，因此減少了共謀之利 益，將使共謀更不具吸引力並使其更為脆弱343。
關於獎勵吹哨者利弊之議題，美國政府責任署（United States Government Accountability Office, 下稱 GAO）對 21 位利害關係人（stakeholder）進行進行 訪談，其中 7 位為反托拉斯律師，7 位為代表三個非政府反托拉斯組織之反托 拉斯律師，另外7 位為學者344。GAO 對 21 位利害關係人與 DOJ 官員，針對獎 勵舉報卡特爾潛在之優缺點提出開放式問題，其中有 9 位利害關係人認為，吹 哨者獎勵（whistleblower reward）有助於促進更多的吹哨者舉報違法之聯合行 為；有 11 位利害關係人與 DOJ 官員認為，吹哨者獎勵可能會因為危及證人可 信度（witness credibility）、減損公司內部之法遵政策、產生更多起訴外之請求，
或需要更多DOJ 之資源加以實施等，而妨害 DOJ 之執法政策345。
受給付之吹哨者，在陪審團面前可能不會被認為是可靠的，而有損於相關 案件346。反托 拉斯署 刑事 執法 副署長 （Antitrust Division’s Deputy Assistant Attorney General for Criminal Enforcement ）亦指出，陪審員可能不相信由對於 其所指之人成功執法而獲得財務上利益之證人347。DOJ 反托拉斯署之官員指出，
341 Id. at219.
342 指代理人與委託人之目標不一致，且存有不確定性與資訊不對稱，代理人可能偏離委託人目
標而委託人難以觀察與監督，遂出現代理人損害委託人利益之現象。
343 Cécile Aubert, Patrick Rey & William E. Kovacic, The Impact of Leniency and Whistle-Blowing Programs on Cartels, 24(6), I.J.I.O., 1251 (2006).
344 Stucke, supra note 267, at 220; USGAO, Criminal Cartel Enforcement: Stakeholder Views on Impact of 2004 Antitrust Reform are Mixed, but Support Whistleblower Protection, Report to Congressional Committees 3 (July, 2011), available at: https://www.gao.gov/assets/330/321794.pdf (last visited: Apr. 23, 2019).
345 USGAO, supra note 344, at 36.
346 Id. at 38-39.
347 Id. at 39.
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在政府須證明超出合理懷疑之刑事案件中，此擔憂會加劇，在依賴卡特爾內部 成員以證明系爭案件之反托拉斯刑事背景下更係如此348。DOJ 官員指出，相較 於寬恕政策申請人之證詞（testimony），獲得獎勵之檢舉人之證詞較具有可信 度之問題，蓋因寬恕政策申請人雖獲得刑事豁免，然其承認刑事違法行為並面 臨民事責任，此外約有 90%之案件是經由認罪協商，10%之案件進入法院，並 且通常讓寬恕政策申請人到庭作證349。
對於員工而言，檢舉聯合行為之成本可能是很高的，由於作成聯合行為之 決議常涉及公司之高階主管，這些高階主管可能具有相當之權力，以報復檢舉 人；此外，由於聯合行為涉及多家公司，這些公司可能具有龐大之市場力量，
檢舉人可能面臨自身公司之報復外，亦可能為其他共謀者報復350。然而，根據 前景理論（prospect theory），失去之痛苦遠大於獲得相同收益所帶來之快樂，
其大約是 2 至 2.5 倍，因此倘檢舉聯合行為之成本為 100 萬元，則獎金至少應 為200 萬元，若獲得獎金之可能性低於 100%，則獎金應再提高351。亦即，如執 法機關希望鼓勵內部員工更多的檢舉，以提高查緝之機率，則應相對應地提高 檢舉獎金。
此外，提供檢舉獎金可能面臨一問題，即市場規範（market norm）有時會 排擠而非補充社會倫理與道德規範，提供財務誘因措施可能會減少而非增加公 益之動機352，正如學者 Brink、Lowe 和 Victoravich 所觀察到的，外在激勵措施 之增加，可能會干擾或排擠內在動機，導致目擊不法行為之員工，在道德議題 方面關注較少，而較關注於與檢舉有關之外在成本與收益353。
三、我國之檢舉獎金制度
(一) 檢舉違法聯合行為獎金發放辦法
348 Id.
349 Id .at 40.
350 Id. at227.
351 Id. at226.
352 Stucke, supra note 267, at224.
353 Id.(citingAlisa G. Brink, D. Jordan Lowe & Lisa M. Victoravich, The Effect of Evidence Strength and Internal Rewards on Intentions to Report Fraud in the Dodd-Frank Regulatory Environment, 32(3) AUDITING: A Journal of Practice & Theory 90 (2013)).
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有第 9 條359之情形外，已發放之獎金不予追回，即如主管機關已發放檢舉獎金，
然嗣後原罰鍰處分遭撤銷者，就該已發放之獎金不予追回。辦法第10 條360則係 檢舉人身分等相關資料之保密規定，以避免檢舉人遭受報復等不利益對待。
(二) 檢舉獎金之適用案件
公平會於 2016 年 4 月 22 日，針對「貨櫃場業者聯合行為」案作成公平會 公處字第 105034 號處分書。公平會於 2014 年 6 月接獲檢舉，貨櫃集散站經營 業者自 2014 年 7 月 1 日起向貨主加收 3 噸以下 CFS 出口貨物裝卸搬運使用機 械費，本案對違法事業之總罰鍰金額達新台幣 7,260 萬元。檢舉人因提供有助 於主管機關開始調查程序之證據資料，檢舉獎金為罰鍰總金額之 5%上限為 50 萬元，並一次發放。本案係第一件核發檢舉獎金予檢舉人之案件361。
第二件檢舉獎金發放之案件為公平會公處字第105101 號處分，公平會接獲 檢舉略稱，人力仲介公司於 2015 年初集會討論自 2015 年 2 月 1 日起，向引進 外籍漁工之漁船雇主收取仲介費用(約新臺幣 26,873 元)，涉嫌聯合漲價行為。
本案對違法事業之總罰鍰金額達新台幣 219 萬元，因檢舉人提供有助於公平會 開始調查程序之證據資料，故發放檢舉獎金109,500 元予檢舉人362。
然而，從 2015 年 10 月引入迄今，僅有二件發放檢舉獎金之案件。2017 年 與 2018 年，公平會分別僅作成一件處分案件。公平會於 2018 年作成公平會公 處字第107027 號處分，本案係經檢舉，涉及台中港倉儲裝卸股份有限公司與德 隆倉儲裝卸股份有限公司，就臺鹽實業股份有限公司「2016 年至 2017 年臺中
359 辦法第 9 條之規定：「檢舉人所提出之檢舉，有下列情形之一者，主管機關應不予發放或追 回已發放之檢舉獎金：
一、有第四條規定之情形。
二、主管機關尚未裁處罰鍰前，直接或間接對外揭露其所提出之檢舉事實或檢舉之任何內容。
三、使用偽造或變造證據經法院有罪判決確定。」
360 辦法第 10 條之規定：「對於有關檢舉人身分等相關資料，應予保密。
載有檢舉人真實身分資料之談話紀錄或文書原本，應另行製作卷面封存之。其他文書足以顯示 檢舉人之身分者，亦同。
前項談話紀錄、文書，除法律另有規定外，不得供閱覽或提供偵查、審判機關以外之其他機關、
團體或個人。」
361 沈立委，打擊貨櫃場業者聯合壟斷，賺取獎金，拒當違法事業之獵物！公平交易委員會電子
報，第57 期，2016 年 8 月。
362 王銘勇，前揭註 130，頁 171-172。
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港進口鹽裝卸作業勞務採購招標案」合意提高標價，惟本案公平會未說明是否 發放檢舉獎金。
我國檢舉獎金制度施行至今已過三年半載，僅有兩起適用案件，相對於我 國法制其他違反行政法規類型，例如食品安全衛生管理法363，經檢舉而成案之 數量相較之下其成效似顯不彰。儘管我國檢舉獎金最高可達 5,000 萬元，然而 我國針對提供證據種類之不同，而定有不同之獎金上限，分別為 50 萬元、500 萬元與 1,000 萬元，僅有在罰鍰總金額達 5 億元以上者，獎金上限始提升 5 倍。
相對於「食品安全衛生檢舉案件處理及獎勵辦法」第 4 條第 1 項規定：「因檢 舉而查獲違反本法規定情事者，直轄市、縣（市）主管機關得發給檢舉人至少 罰鍰實收金額百分之二十之獎金；違反本法第十五條第一項第七款、第八款、
第十款規定者，得發給檢舉人至少罰鍰實收金額百分之五十之獎金。」並未針 對提供證據種類不同而有不同獎金上限之區別，且亦無獎金之上限規定。又例 如「臺北市檢舉違反衛生管理法規案件獎勵辦法」第 4 條第 2 項規定：「前項 特定重大事件，倘為該企業現職員工檢舉，因而查獲具體違規事件者，依其情
第十款規定者，得發給檢舉人至少罰鍰實收金額百分之五十之獎金。」並未針 對提供證據種類不同而有不同獎金上限之區別，且亦無獎金之上限規定。又例 如「臺北市檢舉違反衛生管理法規案件獎勵辦法」第 4 條第 2 項規定：「前項 特定重大事件，倘為該企業現職員工檢舉，因而查獲具體違規事件者，依其情