第五章 寬恕政策之實施成效與檢討
第四節 我國寬恕政策之檢討與展望
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公司及Dell 公司 95 年 9 月至 98 年 2 月舉辦之光碟機採購案，頻繁交換報價及 意圖取得之投標順位等資訊者，乃相符合。」依此，僅有飛利浦公司電子郵件 紀錄之事證，且寬恕政策申請人之陳述與飛利浦公司之電子郵件事證相符合，
實難不令人聯想飛利浦公司即為寬恕政策申請人。
第四節 我國寬恕政策之檢討與展望
第一項 國際經驗於我國法之啟示
首先，根據 Hammond 於「有效寬恕政策之基石」指出，寬恕政策有效之 前提有三：第一，對於參與惡性卡特爾且未主動通報之成員，須對其施以嚴厲 制裁之威脅；第二，卡特爾組織須意識到若其未主動通報，則被執法機關查緝 到的風險是十分高的；第三，卡特爾的執法政策須盡可能保持透明性與可預測 性，使公司得以明確地預測若其申請及若未申請寬恕政策可能之結果為何506。 學者Fisse 指出，法令遵循計畫應作為寬恕政策有效之第四條件，蓋因完善之法 令遵循計畫，除有助於公司預防違法行為外，亦得使公司及早發現違法之聯合 行為，並有較佳之機會成為第一位寬恕政策申請人而獲得豁免507。
其次，關於聯合行為之執法，國際間之執法趨勢乃採「胡蘿蔔與棍棒」之 執法策略，對於未與執法機關合作者施以嚴厲之制裁，對於主動向執法機關揭 露聯合行為並於整個程序中合作者賦予免除或減輕處罰之獎勵。依此國際間不 論對於聯合行為採取行政處罰或刑事制裁者，歷經修法均有加重處罰之趨勢，
例如美國，除了提高法人之罰金上限至 1 億美元外，個人除罰金之上限提高至 100 萬美元外，刑期之上限最重更可達 10 年，並且無論是個人或法人，罰金額 度最高可達該違法行為被告所得利益或他人所受損害之二倍；於歐盟，罰鍰之 上限最高可處前一營業年度總營業額之10%。此外，於過去 20 年以來，迄今已 有超過30 個國家對聯合行為採取刑事處罰，有超過 20 國是於 2000 年後陸續將 聯合行為予以犯罪化，此趨勢與國際間紛紛採行寬恕政策之趨勢乃相符合508。
506 Hammond, supra note 72.
507 Fisse, supra note 289, at180.
508 Harding, Beaton-Wells & Edwards, supra note 155, at 233, 235.
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再者，關於罰款金額之計算，處罰金額之可預測性亦扮演重要之角色，處 罰金額之計算應明確，對於聯合行為之潛在行為人方得以事先計算可能之處罰 金額，並衡量參與聯合行為之利益，聯合行為之成員則可事先估算申請與不申 請寬恕政策可能之結果。例如於美國，罰金之計算須依量刑委員會之指南手冊 之標準為之，依該指南先決定基礎罰金額，再依責任積分為加減之調整，最後 決定罰金額度之範圍與具體金額，並定有下限之規定509；於歐盟，則有執委會 2006 年公布之罰鍰裁定方法處理原則，依該處理原則先決定罰鍰之基礎額，再 對基礎額為加減之調整510。美國之指南與歐盟之處理原則，於基礎金額部分採 客觀標準，於調整額部分採裁量標準，對於計算方法具有較為詳細之規定。
此外，關於聯合行為執法之社會態度方面，如欲藉由法律而改變社會大眾 之行為，則社會大眾對於執法之支持實屬重要。大眾對於執法之支持與關注亦 與媒體之報導息息相關，然而聯合行為案件之被害與損害往往難以辨識而缺乏 新聞價值511，媒體可能較無報導意願。對於執法機關而言，執法機關法令之宣 導與執法成效之宣傳，亦有助於在社會中形成一種內部規範。例如於美國，美 國當局持續與公開地將聯合行為視為嚴重之違法行為，而在社會間形成一內部 規範，經由此規範影響立法者、法院、商業人士與社會大眾等，使其認為違法 行為人應受定罪與嚴厲之懲罰，於此氛圍下，加上政治與媒體報導之支持，長 期以來美國成功之刑事起訴有助於維持美國之執法能力512。因此，執法機關除 了一方面須在社會中宣導聯合行為之危害，一方面藉由成功執法之案例累積，
逐漸在社會中形成執法之共識並獲得社會大眾之支持。
寬恕政策申請人於民事訴訟中所應負之責任範圍，以及寬恕政策提出之相 關資訊與事證，聯合行為之受損害人能否取得並將之用於民事損害賠償訴訟，
對於是否申請寬恕政策之誘因亦息息相關。首先，申請寬恕政策與民事責任之 關聯，於美國，根據 2004 年通過之 ACPERA，於符合條件下得免除民事三倍 損害賠償責任，並就實際造成之損害負責而免除連帶責任；於歐盟，根據 2014
509 USSC, supra note 131.
510 European Union, supra note 132.
511 FURSE,supra note 170, at50-51;Stephan, supra note 178, at387.
512 Ezrachi & Kindl, supra note 182, at 425.
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年頒布之損害賠償指令，對於獲得豁免之人，原則上免除整體損害之連帶責任，
對於共同侵權行為應負之責任不超過其對直接或間接購買者所造成損害之數額 等。其次，申請寬恕政策所提供之相關資訊與事證，民事損害賠償請求權人得 否取得並作為民事訴訟之用。於美國，根據美國聯邦民事程序規則之證據開示 法則，可要求當事人提出與訴訟有關之事證，縱使係自證己罪之文件，惟無法 要求外國機關提出其自行作成之文件，此外，如依 ACPREA 免除民事連帶責任 者，亦有提出相關文件等之義務513；於歐盟，根據 2014 年損害賠償指令，第 6 條第 6 項(a)款規定，成員國應確保，為了損害賠償訴訟之目的，國家法院不得 在任何時候命令當事人或第三方揭露寬恕陳述，第 7 條第 1 項則規定，成員國 應確保自然人或法人取得第 6 條第 6 項所列之證據類別，是僅能經由競爭法主 管機關所取得。
最後，於國際聯合行為之案件，寬恕政策申請人所提供予執法機關之事證，
執法機關能否與簽有合作協議之外國執法機關分享事證。於美國，根據 DOJ 宣 布之政策，除非經寬恕政策申請人事先之同意，否則不會向國外之反托拉斯機 關揭露該提供之事證514。於歐盟，儘管寬恕政策申請人須提供保密權利拋棄聲 明，然而競爭總署只有在特殊情形下且經過申請人之事先同意，方能進行類此 交換515。至於是否採行強制性權利拋棄聲明，根據加拿大律師協會國家競爭法 部門與美國律師協會競爭法部門於2017 年針對加拿大豁免政策修訂之意見指出，
不建議採取強制性權利拋棄聲明之要求516，國際上亦無此趨勢，國際律師協會 反托拉斯委員會向新加坡競爭委員會提交關於 CCS 準則之擬議修正案亦同此見 解517。
第二項 我國寬恕政策規範與執法之檢討
我國寬恕政策自2011 年 11 月 23 日引入以來，迄今僅有三件公平會同意適 用之案例，且均屬國際聯合行為之案件，而無我國本土聯合行為之適用案例。
此外，自2012 年以來，公平會查獲之聯合行為數量呈現逐漸下滑之趨勢，儘管
513 吳秀明，前揭註 314，頁 219、220；Grasso, supra note 334, at 587.
514 DOJ, supra note 405.
515 EU Commission, supra note 413.
516 Huy A. Do & Justine Reisler, supra note 419; American Bar Association, supra note 419.
517 International Bar Association Antitrust Committee, supra note 420, at 15.
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2015 年公平會作成 12 件處分案，然若以聯合行為數量觀之，實際上僅有 5 件，
2017 年與 2018 年，更分別僅作成 1 件處分案件。
一、寬恕政策之規範層面
觀諸與我國同樣採行政罰鍰之歐盟，就寬恕政策規範本身，我國與歐盟 2006 年寬恕公告518之規範架構大致相符，僅有少數部分事項不一致。
首先，依我國之減免實施辦法規定，將強迫者排除於寬恕政策之適用，依 歐盟之寬恕公告，強迫者雖無法獲得罰鍰豁免，然於符合條件下仍可能適用罰 鍰之減輕；此外，歐盟於 2008 年引入和解制度519，所有同意和解之當事人均 將各自減少罰鍰之10%，並與寬恕政策之減免併用之，美國於寬恕政策外亦有 認罪協商之制度，縱使聯合行為之成員無法適用寬恕政策，亦有適用認罪協商 獲得罰金或刑期減輕之可能，無論係和解制度或認罪協商，均有助於加速執法 程序並節省執法資源，此部分係我國目前所缺少者。
其次，歐盟寬恕公告520關於適用罰鍰減輕名額部分，第一位得減少 30%至 50%，第二位得減少 20%至 30%，其後者最高減少 20%之罰鍰；我國之規定則 為第一位得減少30%至 50%，第二位得減少 20%至 30%，第三位得減少 10%至 20%，第四位得減少 10%以下，二者之不同，在於第三位以後，歐盟並未限定 最多適用人數，且最高仍可能減免 20%，反觀我國最多僅有四位可以適用，且 第四位僅得減免 10%以下，此對於參與聯合行為之成員而言，誘因或有不足。
除此之外，關於寬恕政策申請之適用時點、程序中之配合調查、資格保留制度、
適用主體、終止聯合行為之時點等，與歐盟之規定大致上並無不同。
現行國際間之寬恕政策，乃朝向趨同發展，即使各國之經濟條件、產業結 構、民俗風情等有所不同，寬恕政策之適用時點、適用對象、配合調查、資格 保留等內容，並無太大之差異，在大型經濟體如美國與歐盟之成功適用下，各
518 European Union, supra note 96.
519 European Commission, supra note 256.
520 European Union, supra note 96.
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國乃紛紛相互參考借鏡521。例如於歐盟競爭網絡 ECN 於 2006 年提出「示範寬 恕政策」（Model Leniency Programme），於 2012 年進一步修訂改進522。國際 組織之推動亦有助於在各國形成相似之制度內涵，例如 ICN 卡特爾工作小組，
提出之「有效率與有效果寬恕政策之檢核清單」，列出有效率與有效果之法律 與執法前提條件523。
僅管今日各國間之寬恕政策內涵因朝向趨同發展而大同小異，然而就寬恕 政策之執法成效仍有一定程度之差異。依此或可推論，各國寬恕政策執法成效 之高低，並非源於寬恕政策之制度面本身，而係源於諸如機關執法之能力、對
僅管今日各國間之寬恕政策內涵因朝向趨同發展而大同小異，然而就寬恕 政策之執法成效仍有一定程度之差異。依此或可推論，各國寬恕政策執法成效 之高低，並非源於寬恕政策之制度面本身，而係源於諸如機關執法之能力、對