第三章 寬恕政策之制度內涵
第二節 「胡蘿蔔」與棍棒──論寬恕政策之內涵
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象限定於惡性卡特爾，是以倘我國對於聯合行為之行為人直接科以刑事處罰似 應將處罰對象限定於惡性卡特爾236；關於法人之行政罰部分，對於法人而言處 以刑罰之罰金或行政罰之罰鍰，均屬金錢罰，對法人而言並無質之差異，且基 於行政罰法第26 條第 1 項規定之刑罰優先原則，及同條第 2 項規定，對於法人 處以行政罰亦可避免曠日費時而失去處罰嚇阻之效237。
五、小結
我國公平法於1991 年制定之初對於違反聯合行為規定者即採刑事處罰，嗣 於1999 修正改採先行政後司法之規範模式。然而採用先行政後司法迄今，僅有 一件因違反聯合行為而受有罪判決之案例，可謂實質上具有將聯合行為除罪化 之效果。此外，當年修法之主張論據，於今日亦已不復存在，無論是公平法強 調之競爭理念現已存在於社會大眾，或經由案例累積與公平會之宣傳亦不再有 所謂之不教而刑，且國際上亦有將聯合行為改採刑事處罰之趨勢。因此，於公 平法施行之初距今已 28 年、修法改採先行政後司法距今亦已 20 年之際，且先 行政後司法亦面臨適用法理、產生實質除罪化效果，及嚇阻力有限等問題，實 有檢討修正之必要。其修正方式或可引進專屬告發制度，並將違法事業與違法 行為人分別採用行政處分與刑事制裁，蓋因對於行為人採取自由刑具有較大之 嚇阻效果；而在行為人罰金數額部分，亦得參照美國與日本之立法模式，個人 之罰款數額應與事業之罰款數額分別訂定，對於個人應設定較低額之罰金上限。
第二節 「胡蘿蔔」與棍棒──論寬恕政策之內涵
第一項 事前寬恕與事後寬恕
根據申請寬恕政策之不同時間點，可分為事前寬恕與事後寬恕，此係以聯 合行為成員是在競爭法主管機關開始調查前或調查後始申請作為區分。於調查 開始前最先申請者，方有資格獲得寬恕，此有助於執法機關得以及早查緝到未 被發現之聯合行為，然而，若機關已開始調查但尚未獲得足以認定違法之事證 時，由於申請人已不再有資格獲得寬恕，則聯合行為之成員即不再有誘因舉報 其所參與之聯合行為；反之，若調查開始後仍有資格申請寬恕政策，雖然可能
236 同前註，頁 114。
237 同前註，頁 116。
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較不利於執法機關及早獲知違法之聯合行為，然而在開始調查後獲得足以認定 違法之事證前，聯合行為之成員仍有申請寬恕政策之誘因，而有助於執法機關 進一步補強認定違法行為之事證238。不論是美國、歐盟或是我國，調查開始前 或調查開始後申請寬恕政策之要件均有所不同，相對於調查開始前，調查開始 後之證據要求程度較高，例如申請人所提供之證據須足以認定違法行為，且在 調查開始後須執法機關尚未擁有足以認定違法行為之證據。
一、美國之寬恕政策
美國1978 年最初版本之寬恕政策，僅允許在開始調查前申請寬恕政策，開 始調查後則無資格申請239。美國復於 1993 年公告修正之公司寬恕政策240，修正 重點之一即為若未存有事先之調查，則赦免是自動的，並增訂公司寬恕政策類 型 B，即寬恕之替代條件，若公司舉報違法反托拉斯行為且不符合類型 A 時，
則無論是在調查開始前或調查開始後，如公司符合類型 B 之七項條件，則公司 將被授予寬恕；類型 B 之第 7 項要件為「在考量違法行為之本質、公司在違法 行為之角色、公司申請之時間點，該署決定授予寬恕，不會對於其他公司所有 不公平」，此要件之權重，將視公司是於調查開始前即申請或於 DOJ 已擁有可 能足以認定有罪之證據時始提出申請而有所不同。依此，相對於未存有事先之 調查，於符合其他所有要件下 DOJ 不再享有裁量權，在開始調查後方申請寬恕 政策，則DOJ 具有裁量權；此外，類型 B 之第 2 項要件為「公司在申請時，該 署尚未獲得足以認定其應受有罪判決之證據」，即如 DOJ 已獲得足以認定有罪 之證據時，則將無法成功申請寬恕政策。
二、歐盟之寬恕公告
根據歐盟2006 年之寬恕公告(2006/C 298/11) 241，關於罰鍰之豁免，對於開 始調查前與開始調查後始提供資訊者亦有不同規定。
238 顏廷棟，前揭註 54，頁 95-96。
239 王銘勇，前揭註 78，頁 82。
240 DOJ, supra note 84.
241 European Union, supra note 96.
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開始調查前提供資訊者（第 8 點(a)、第 9 點、第 10 點），執委會得以針 對涉案之卡特爾開啟調查，此外，事業應提供之資訊與證據，包含卡特爾安排 之目的、活動、運作；涉案產品或服務之地理範圍、持續期間及受涉案卡特爾 影響之市場估計量；涉案卡特爾聯繫人之具體日期、地點、內容與參與者，以 及與支持申請所提供之證據有關之所有相關解釋等，倘事業申請提交資訊時，
執委會已擁有足夠的證據開啟調查，或已經進行調查者，則將不授予豁免。
開始調查後提供資訊者（第 8 點(b)、第 11 點），事業提供之資訊或證據，
須足以認定涉案卡特爾違反 TEU 第 81 條（TFEU 第 101 條），且在事業提出 申請時，執委會尚未擁有足夠的證據證明涉案卡特爾違反TEU 第 81 條（TFEU 第 101 條），且沒有任何事業被賦予第 8 點(a)有條件之豁免，為符合資格，事 業須是第一位提供涉案卡特爾之有罪證據與包含第 9 點(a)之資訊之公司陳述，
使執委得以認定違反TEU 第 81 條（TFEU 第 101 條）。
三、我國之寬恕政策
於我國，在主管機關開始調查前，申請人所檢舉或陳述具體違法之內容及 檢附之事證，須有助於主管機關開始調查程序，然而，如事業申請時，主管機 關所得事證已足以開始調查程序或已進行調查者，得不予受理（減免罰鍰實施 辦法第 3 條第 1 項第 1 款；第 3 條第 2 項前段）。此外，申請人須說明其參與 涉案聯合行為之具體情節，並附具主管機關所未知悉或持有之相關事證，使主 管機關得以知悉涉案聯合行為之他相關事項，並開始調查程序（減免罰鍰實施 辦法第4 條第 2 項）。
在主管機關開始調查後，申請人所陳述具體違法之內容及檢附之事證，須 有助於主管機關認定該案參與事業違反本法第15 條第 1 項規定，倘申請時主管 機關所得事證已足認定涉案事業違反本法第15 條第 1 項規定者，得不予受理。
（減免罰鍰實施辦法第 3 條第 1 項第 2 款；第 3 條第 2 項後段），此外，事業 提出免除罰鍰之申請者，應陳述其參與之具體情節，同時附具申請時已持有得 證明違法之證據（減免罰鍰實施辦法第 5 條第 1 項第 2 款；同條第 2 項前段）。
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第二項 完全免除與部分減輕
寬恕政策脈絡中所使用之語詞，在不同國家可能有所不同，例如美國使用
「寬恕」（leniency）或「赦免」（amnesty）一詞，指完全免除任何之處罰；
而加拿大與歐盟則使用「豁免」（immunity）之用語。此外，「豁免」描述的 是完全免於任何處罰之利益，「寬恕」則包括以任何減少處罰之形式所提供之 利益242。一般來說「寬恕」之涵蓋範圍較大，包含完全免除與減輕處罰，豁免 或 赦 免 ， 僅 指 完 全 免 除 處 罰 ， 以 加 拿 大 為 例 ， 第 一 位 申 請 人 依 豁 免 政 策
（immunity program）向機關申請豁免，豁免於刑事起訴，未符合豁免政策資格 者，可依寬恕政策（leniency program）申請寬大之處理（lenient treatment）243。
一、第一位申請人與後續申請人
廣義上來說，寬恕政策有兩種類型，一係僅賦予第一位申請人豁免，另一 則是除了賦予第一位申請人豁免外，還獎勵後續申請人（subsequent applicants）
授予較為寬大之處理（lenient treatment）244。
是否應獎勵後續之申請人，一般認為獎勵後續之申請人可能會削弱成為第 一位申請人之動機，然而多數國家認為獎勵後續申請人之利益超過可能之負面 影響，且有兩種方法可降低成為第一位申請人之抑制因素，第一是機關在決定 獎勵後續申請人具有裁量權，第二係第一位申請人與後續申請人在減輕程度方 面之差異應是充分的245。獎勵後續申請人之利益在於，後續申請人所提供之事 證，可能得以證實與補足豁免申請人所提供之資訊，對於查緝聯合行為之全部 範圍與期間是重要的246，此外，對於競爭法主管機關而言此係一種具經濟效率 之蒐集證據方式，多數國家要求後續申請人提供之證據須有助於機關證實新事 實或對現有之事實提供必要之證據247。
242 OECD, supra note 116, at 9.
243 Competition Bureau Canada, Immunity and Leniency Programs, available at: https://www.competit ionbureau.gc.ca/eic/site/cb-bc.nsf/eng/h_02000.html (last visited: Apr. 19, 2019).
244 OECD, supra note 116, at 5.
245 Id.
246 Id.
247 Id. at 6.
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在機關已賦予第一位申請人豁免處罰之情況下，為吸引後續申請人提供額 外之資訊，機關將獎勵後續申請人相對於未合作下較為寬大之處理。獎勵後續 申請人之方式，通常包含減少罰款、較輕的刑事制裁，或是如墨西哥甚至完全 免除刑事起訴。此外，獎勵後續申請人之法律依據有寬恕政策本身，或起訴裁 量權；在決定後續申請人是否有資格獲得獎勵及獎勵之減輕程度之標準方面，
則主要視申請之順序、申請之時間點及提供證據之價值等，證據價值通常取決 於申請時間，越早提供可能獲得越高之證據價值，對於不同國家而言，可能分 別較重視申請之時間點或提供證據之價值，其他之標準則包含管理階層之參與、
內部程序與相關證據之可用性等248。
二、認罪協商與和解制度
此外，寬恕政策亦非獨自地運作，對於後續申請人而言，其可能與其他執 法工具或政策相互作用，例如提前終止政策（early termination policies），像是 認罪協商（plea bargaining）或和解（settlements）制度等249。
此外，寬恕政策亦非獨自地運作，對於後續申請人而言，其可能與其他執 法工具或政策相互作用，例如提前終止政策（early termination policies），像是 認罪協商（plea bargaining）或和解（settlements）制度等249。