第五章 寬恕政策之實施成效與檢討
第三節 我國寬恕政策之執行成效
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然而若係在申請人與其他成員之陳述相矛盾時，則不得僅以申請人之陳述作為 認定其他成員違法之唯一依據。於我國，目前僅有一件公開判決，法院亦認為 不得將申請人之陳述作為違法行為認定之唯一依據，尚須有其他事證證明之。
本文認為，不應將寬恕陳述作為唯一違法行為之認定依據，蓋因寬恕政策申請 人之身分乃受保密，其他行為人無從對質寬恕政策申請人之陳述，且申請人於 主管機關面前之陳述亦不受偽證罪之規範，而有虛偽造假之可能，是以基於公 平審判及正當法律程序之保障，如欲認定申請人以外之聯合行為成員之違法，
仍應有其他事證證明之。
第三節 我國寬恕政策之執行成效
第一項 寬恕政策執行成效之綜觀
寬恕政策今日已為多數執法機關查緝與嚇阻聯合行為之主要工具，根據相 關理論研究指出，良好之設計與完善管理之寬恕政策將得以促進社會福祉，反 之倘不良地施行寬恕政策，則面臨相反效果之風險478。競爭法針對聯合行為之 執法，若其藉由減少聯合行為之數量所帶來之利益，超過由於行政、起訴與立 法活動等耗費所生之無謂損失，則將提升整體社會福祉479，倘寬恕政策過於優 惠且對於聯合行為之制裁係不嚴厲的，則執法過程造成之無謂損失可能將超過 執法之利益480。
關於寬恕政策之施行成效，一般而言各國執法機關主要依據申請之數量、
成功認定違法聯合行為之數量，作為執法之成效標準481，例如美國 DOJ 曾指出 1978 年版本之寬恕政策平均每年僅有一件申請482，1993 年修正後之寬恕政策則 平均每月收到一起申請案483。然而，寬恕政策之嚇阻效果，則無法明確評估，
蓋因聯合行為除非係經機關所發現，否則通常係秘密、難以觀察的484。因此，
寬恕政策申請數量之增加而導致更多聯合行為違法之認定，尚難以直接歸因於
478 Marvão & Spagnolo, supra note 287, at57.
479 Id. at58.
480 Id. at79.
481 Id. at58.
482 Hammond, supra note 79, at 2.
483 Hammond, supra note 81, at 5.
484 Marvão & Spagnolo, supra note 287, at58.
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執法之改善，亦可能係因為聯合行為形成數量之增加所導致485；反之，如寬恕 政策申請之數量下降，亦可能係因聯合行為形成數量減少所導致。根據各國之 相關年報之統計資訊，儘管描述統計得以呈現趨勢與關聯性，然而卻無法解釋 其因果關係與寬恕政策之真實效果486。
根據美國 2004 年頒布之 ACPERA，一方面提高違反休曼法之罰金與監禁 期間之上限，一方面對於成功獲得申請寬恕政策者免除三倍損害賠償與連帶責 任，行為人僅須為自身實際造成之損害負責。然而，該法規之有效性並不明確，
根據調查數據指出，比較 ACPERA 施行前六年與後六年申請與成功申請寬恕政 策之數量發現，施行前六年與後六年之申請數量分別為 78 件與 81 件，成功申 請之數量則分別為 54 件與 56 件，其數量並無明顯之變化487。此外，有認為於 2018 年之反托拉斯執法，執法成效為 1972 年以來之最低水平，結案之刑事案 件僅有18 件，僅有 5 家公司被起訴，可能係源於寬恕政策申請數量之下降，亦 有認為此可能是因為ACPERA 存有不明確及誘因不足之缺失488。
根據可得之實證資料，有學者提出寬恕政策在成功瓦解既存聯合行為與達 成嚇阻之問題。以歐盟為例，絕大多數經由寬恕政策所發現之聯合行為，在聯 合行為被舉報時，即已停止其運作489，寬恕政策可能主要被用以舉報已停止運 作，或因鄰近產業之調查而很可能被查緝到之聯合行為490。學者 Stephan 與 Nikpay 根據歐盟 2002 年至 2014 年 8 月期間，附有調查開始日期與聯合行為終 止日期之公開資料，發現43 件與經由寬恕政策所揭露之聯合行為，有 53%之聯 合行為，是在經由寬恕政策調查開始前即已終止，有 41%之聯合行為，是在與 調查開始之相同時間點停止，僅有6%之聯合行為，是在經由寬恕政策調查開始 後始終止；倘寬恕政策確實使既存之聯合行為不穩定，則預期聯合行為之結束
485 Id. at58.
486 Id. at61.
487 Stucke, supra note 267, at215;USGAO, supra note 344, at 16, 19.
488 Hellings, Shulak, Musser & Fleysh, supra note 329.
489 Stephan & Nikpay, supra note 124, at139.
490 Id.at 155.
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時間應係在調查開始後491。然而，從另一角度觀之，若制裁與查緝之威脅是足 夠的，則公司在舉報其行為之前，即會選擇終止其聯合行為492。
寬恕政策執行成效之評估尚有其現實之局限性存在，由於聯合行為具有秘 密性，因此難以直接估算聯合行為之實際數量，執法機關大多以寬恕政策申請 之數量，及認定違法聯合行為之數量，作為執法成效之衡量。然而，單以申請 之數量與認定違法之數量作為執法成效之評估，仍難以釐清其間之因果關係，
申請與認定違法數量之增加，究係歸諸於寬恕政策之執法成效，或係因對於聯 合行為執法之寬鬆或不力致發起聯合行為之數量增加，尚不明確。儘管如此，
申請數量與認定違法數量之增加，對於執法機關而言，仍有宣傳並藉以嚇阻違 法聯合行為之實益。
第二項 我國聯合行為之案件統計
我國公平法於 1991 年 2 月 4 日公布施行，期間歷經多次修正，1999 年 2 月 3 日修正公布第 35、41 條（現行法第 34、40 條），改採先行政後司法之規 範模式，並提高行政罰鍰之上下限（5 萬元以上 2,500 萬元以下罰鍰；按次連續 處新臺幣 10 萬元以上 5,000 萬元以下罰鍰）；復於 2011 年 11 月 23 日修正公 布第 41 條（現行法第 40 條），新增情節重大之案件得處該事業上一會計年度 銷售金額 10%以下罰鍰之規定，並增訂第 35-1 條（現行法第 35 條）即所謂之 寬恕政策；近期則係於 2015 年 2 月 4 日為公平法之全文修正，將原先第 41 條 移至第 40 條，並進一步提高行政罰鍰之上下限（10 萬元以上 5, 000 萬元以下 罰鍰；按次處新臺幣20 萬元以上 1 億元以下罰鍰）。
公平法1991 年 2 月 4 日公布施行迄今，公平會於 1991 年至 2000 年間，對 於聯合行為共計作出68 件行政處分，於 2001 年至 2018 年期間，則對聯合行為 作成 142 件行政處分，作成之行政處分總計 210 件493，惟其中包含經撤銷再重 新作成之處分，及依「聯合行為違法案件免除或減輕罰鍰實施辦法」第18 條第 3 款規定「對於所有被處分人分別製作個別之處分書」等，針對同一聯合行為
491 Id. at150.
492 Id. at152.
493 公平交易委員會，前揭註 219，頁 36(2001)；公平交易委員會，前揭註 219，頁 94(2018)。
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101044 號（雲林縣液化氣體燃料商業同業公會）、公處字第 101053 號（中華民國律師公會全 國聯合會）、公處字第 101096 號（社團法人臺北市記帳士公會）、公處字第 101186 號（社團 法人台中市記帳士公會）、公處字第 100015 號（台北市會計師公會）、公處字第 100016 號
（社團法人台北律師公會）、公處字第 100044 號（中華民國證券商業同業公會）、公處字第
100076 號（社團法人臺北市記帳士公會）、公處字第 100086 號（臺南市液化氣體燃料商業同 業公會）、公處字第 099060 號（中華民國律師公會全國聯合會）、公處字第 099098 號（桃園
縣照相商業同業公會）、公處字第098016 號（台南市挖土機推土機操作員職業工會）、公處字
第 098045 號（台東縣家畜肉類商業同業公會）、公處字第 098057 號（臺中市中醫師公會、臺
中縣中醫師公會、南投縣中醫師公會、彰化縣中醫師公會）、公處字第098065 號（中華民國環
境檢驗測定商業同業公會）、公處字第097032 號（宜蘭縣家畜肉類商業同業公會）、公處字第
097107 號（高雄市豆腐商業同業公會）、公處字第 097119 號（桃園縣地政業務從業人員職業 工會）、公處字第 097143 號（台南市自行車商業同業公會）、公處字第 097144 號（高雄市自
行車商業同業公會）、公處字第 097153 號（台東縣國內船舶運送商業同業公會）、公處字第
096007 號（臺灣省遊覽車客運商業同業公會聯合會）、公處字第 096021 號（中華民國產物保 險商業同業公會）、公處字第 096082 號（臺北縣金銀珠寶商業同業公會）、公處字第 096181
號（高雄市液化氣體燃料商業同業公會）、公處字第095013 號（臺中市液化氣體燃料商業同業
公會）、公處字第095070 號（台灣省餐盒食品商業同業公會聯合會、台中縣餐盒食品商業同業
公會、台中市餐盒食品商業同業公會）、公處字第095143 號（南投縣渡船遊艇商業同業公會）、
公處字第 094013 號（台中市中醫師公會）、公處字第 094057 號（桃園縣蛋類商業同業公會）、
公處字第 094062 號（桃園縣醫師公會）、公處字第 094096 號（台灣區麵粉工業同業公會）、
公處字第 094112 號（臺北縣照相商業同業公會、臺北縣照相業職業工會）、公處字第 092007 號（台北市建築師公會）、公處字第 092008 號（臺灣省建築師公會）、公處字第 092009 號
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為處分案件之 34.97%。為解決僅處罰同業公會，參與之會員事業在同業公會之 庇護下免受處罰而有損嚇阻之弊495，公平法遂新增第 43 條規定：「第二條第二 項之同業公會或其他團體違反本法規定者，主管機關得就其參與違法行為之成 員併同罰之。但成員能證明其不知、未參與合意、未實施或在主管機關開始調 查前即停止該違法行為者，不予處罰。」即對於同業公會參與聯合行為成員併 罰之規定。
圖 1：公平會處分案件496
會）、（90）公處字第 035 號（台北縣鞋類商業同業公會、台南市皮革製品商業同業公會）、
（90）公處字第 090 號（花蓮縣液化氣體燃料商業同業公會）、（90）公處字第 177 號（嘉義 市鐘錶眼鏡商業同業公會）。
495 顏廷棟，前揭註 9，頁 18。
496 作者自製；參閱公平交易委員會，前揭註 219，頁 94 (2018)；公平交易委員會處分書。
同年同一聯合行為，指同一年度對於相同聯合行為作成之數處分書僅計算1 件。
2002 年重複者為 2002 年 7 月 22 日作成之「更正本會公處字第○九一○七二號處分書（2002 年 5 月2 日作成）」處分書。
2012 年「停車場收費價格案」作成公處字第 101002 號、公處字第 101082 號等 2 件處分書（經
撤銷再為處分），僅計算 1 件；「光碟機採購圍標案」作成公處字第 101127 號、公處字第
撤銷再為處分），僅計算 1 件；「光碟機採購圍標案」作成公處字第 101127 號、公處字第