第五章 農民工移動與農村集體產權變遷
第四節 土地產權變化對農民工遷徙的影響
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在制約地方政府的農村宅基地的處分權外，耕地轉非農用地是另一個需要 制約的領域。實行最嚴格的耕地保護制度，確保糧食安全是《土地管理法》的另 一項重點。新版《土地管理法》將基本農田提升為永久基本農田，增加規定：永 久基本農田經依法劃定後，任何單位和個人不得擅自佔用或者改變用途(第 35 條)。永久基本農田必須落實到地塊，納入資料庫嚴格管理。各省、自治區、直 轄市劃定的永久基本農田一般應當占本行政區域內耕地的 80%以上，具體比例由 國務院根據各省、自治區、直轄市耕地實際情況確定。
就農地經營權本質而論，基本上不是獨立的權利，它是基於土地流轉契約，
從農戶的承包權中派生而來，農戶願意把自己的土地租給誰，誰就擁有這塊土地 的經營權。但這個經營權只是用於生產、經營的權利，並不是財產權，不能比照 農戶承包使用權設定抵押權。現在為了讓土地經營權者有設定抵押貸款，就如同 房客拿房子去低壓貸款一樣，後續問題難以預料。
大陸農地流轉操作中存在困難，還源於土地流轉中的體制性缺陷和約束，
農戶與農業經營企業的目標函數不一致，導致土地流轉不規範、流轉後非糧化甚 至非農化。進行農村土地流轉的體制機制設計，需要在農戶和農業企業之間建立 一個具有專業知識、熟悉農村社會、遵循市場規律、擁有強大資金實力的中間機 構。它通過與農戶簽訂土地流轉契約來集中和整合土地，同時與農業企業合作將 土地轉包給農業企業，促進農業企業化、規模化經營。
第四節 土地產權變化對農民工遷徙的影響 一、農民工對土地使用權改革的可能反應
回顧農村的轉變過程，現行土地制度仍然對農村人口流動有限制作用。因 為現行土地制度的平均分配原則造成了農村土地的小規模與分散，加之土地的產 權不夠清晰，流轉機制不夠完善，從而仍然將一定數量的農民束縛在土地之上。
此外，土地承載的社會保障功能也令農民不能夠安心放棄土地，從而影響了農民 從更長遠的角度規劃自身的發展。
城鎮缺乏推動對於農民工相關友善制度的配合措施。其中，以社會保障及
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基本公共服務的「排農性」最為明顯。當前大陸農民工還未被完全納入流入地的 社會保障及基本公共服務體系，往往處於被隔離的狀態。這種城鄉分割、缺乏統 籌發展的制度安排，令農民工難以真正地融入城市，阻礙了農民工的正常流動以 及融入工業化、城鎮化的進程。
設身處地想，即便再推出一些小幅改善農民工的政策措施，農民工也不會 放棄農村的土地承包權力，除非她們能得到城市的戶籍並能賣出農村的房子（宅 基地）及承包地。以此種理性基礎來觀察相關的農民工意願調查，就不難做出適 當的解讀。
最近五年來，隨著大陸農村土地確權工作的開展，土地產權被賦予了私有 財產權的性質，造成農村集體所有制虛置，使農民更傾向成為「進城地主」，可 能保障進城農民工有固定的土地收益，更不願意退出農村戶籍。調查顯示：城鎮 農民工較留在農村的農民，更支持確權政策。216另一方面，三權分置確立並確權 頒證，可以使農民工放心土地流轉，有利於推進市場化配置土地資源，進一步提 高土地利用的效率。217
較大城市中農民工心態可能有所不同，只要能夠在退出農村土地承包權時 給予較優惠的補償，他們傾向在城市中獲得戶口或居住權。根據調查研究在提供 多種退出補償的條件下，確權滿意度與農民工退出農村意願，有顯著正相關關係；
通過在農民工養老補償、住房補償或者教育單一補償方面給予較佳優惠，農民工 願意考慮退出農村土地承包權，經濟或者就業補償反而沒有促進退出農村的效果。
相對於其餘補償，教育補償已經成為當下吸引農民工退出農村的重要因素。218 此外，農民工個體、家庭特徵，以及城市務工環境、身份認同等各種因素 都在不同程度上對農民工退出農村產生影響。一般而言，年輕農戶、分化程度較 高並且對土地依賴程度較低的農戶有著較低的土地承包權退出意願，即最有條件
216 郭曉鳴、張克俊，「讓農民帶著土地財產權進城」，農業經濟問題（北京：中國農業科學院農 業經濟研究所），2013 年第 7 期，頁 4-11；桂華，「集體所有制下的地權配置原則與制度設置」，
學術月刊（上海：上海市社會科學界聯合會），2017 第 2 期，頁 80-95。
217 任常青，「進城落戶農民三權問題研究」，河北學刊（石家莊），2017 第 1 期，頁 109-114。
218 楊照東、任義科、杜海峰，「確權、多種補償與農民工退出農村意願」，中國農村觀察（北京：
中國社會科學院農村發展研究所），2019 年第 2 期，頁 93-109。
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離農進城的農戶反而更傾向於繼續持有土地承包權。219究其原因，主要在於分化 程度較高、對農業經營的依賴程度較低的農戶，一次性退出土地承包權的政策補 償帶來的福利改進空間有限，且這部分農戶受城市土地增值狀況的影響，在當前 試點地區探索性補償標準較高的情況下，對繼續持有土地承包權有著較高的增值 預期，尤其在當前二輪承包到期後將繼續延長三十年的背景下，有條件流轉土地 的分化程度較高的農戶，更傾向於持地觀望。
二、土地使用權改革的發展方向
大陸農村土地制度變遷的核心內涵是集體所有制下土地權利的不斷分割與 契約的重新議訂。除了集體組織的土地所有權固定不變、以維持社會主義公有制 的核心特徵外，農戶土地承包使用權並不是一個一成不變的體制。然而產權經濟 學理論指出：產權明晰有利於最適契約的建立，產權不明晰將增加契約建立的交 易成本，而私有產權是交易成本最低的產權制度。從這角度思考，當前將兩權分 離往三權分置方向改革，將使得產權邊界的劃分更為複雜而非簡單清晰，顯然事 情的發展與理論背離，然而民間自發的誘致性變遷也朝產權複雜化方向發展，顯 然這是在環境侷限下的次佳（second-best）選擇。
將問題拉回解決三農問題、振興農村的高度，其終極目標就是提高農民收 入、縮短貧富差距。以 2017 年的數據而論，220大陸的年 GDP 為 827121.7 萬億人 民幣，而農林漁牧部門 GDP 為 68008.7 萬億人民幣，占總 GDP 的 8.2%；但當年 鄉村就業人口占全社會就業人口的 45.3％。試想以 8.2%的餅分給 45.3%的人，
所分的比例如何高過 91.8%的餅分給 54.7%的城市人多呢？再加上農業 GDP 增長 率長年低於非農部門 GDP 增長率的現實，要縮短城鄉收入的差距，降低農村人口 比例應該是最重要的途徑，之後才考慮農業生產率的提升問題。
因此，將農村就業人口大量移往城市非農部門就業是解決農村發展的關鍵 問題。目前大陸城市化率日漸提高，城市人口從 2010 年的 49.95%上升至 2018
219 李榮耀、葉興慶，「農戶分化、土地流轉與承包權退出」，改革(重慶：重慶社會科學院)，2019 年第 2 期，頁 17-26。
220 以下資料引自 2018 年中國統計年鑑。
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年的 59.58%，但減去沒有城市戶籍的人口，此一比例約在 39%至 42%之間。22120%
左右的在城市工作卻無城市戶籍（市民待遇）的農村人口，解決他們的戶籍問題 還有一個漫長的過程，大陸當前的作法是將其遷移到就業機會很少的小城鎮，而 不是讓其往就業機會多的大城市。然而現實狀況，卻是農民工流動方向的主流多 群聚在長三角、珠三角及環渤海灣地區的北上廣深等大城市地區。
大陸當局將農業、農村及農民（三農）統整加以考量，從農業發展的角度 看農地運用，主要是指農業產業化導致的土地經營規模擴大和農業技術的迅速提 高，規模化和工業化的農場經營方式逐步成為普遍經營方式和農地運用方式。它 的基礎是土地流轉和集中，因而需要土地產權制度的相應變革和土地交易市場 化。
就農民角度看，工業化和城鎮化本身產生巨大的對勞動力的需求，使得眾 多原來的農業勞動力主動離開土地和農業，從事工業和其他非農產業。儘管他們 獲得的工資可能低於其勞動力價值，但是實際收入還是高於傳統農業。對照農業 產業化導致技術水準提高、集約化經營，導致農業排擠農民，單位面積土地經營 不再需要原有規模的農民，農民工離開農村往城鎮非農部門就業、定居是必然要 走的路。
就農村發展而言，由於土地制度的僵固，大量農民工離開家鄉造成勞動力 與土地配置之間的不平衡。由於承包土地具有生產要素和社會保障的雙重功能，
農民與農民工處理土地資產無法完全按市場化原則調整。政府如何處理農民（不 管是進城的還是沒有進城的）的社區組織和管理方式的轉變，並調整相對集中的 城市化社區組織和管理體系的配套更為棘手。
回到產權理論視角，理想型產權是在合約規定的他人使用權或法律明確限 定的權利之外，所有者擁有對其資產的使用和轉手的全部權利。因此產權可以概 括為「權利產權」。著名的科斯定理指出:所有權的明晰界定可以促使人們通過市 場機制來有效率地分配風險和激勵。此種產權理念及制度安排是立基於充分市場
221 作者根據中國統計年鑑（2019）戶籍與居住地不符為 2.86 億人及流動人口為 2.41 億人兩種口 徑計算結果。
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化的私有制社會。但中國大陸基層社會不同，產權會受社會、政治(權力)、文化
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