第四章 戶籍制度的變化對農民工移動的影響
第二節 改革開放下戶籍制度漸進調整
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產值增長近 30 倍，城鎮人口佔總人口的比例只由 10%增加到 12.9%，城市化率只 提高 8%；城市人口增加 1 億，農村人口增加 3 億。全國 80%的人口分布在農村，
成為工業化進程中受排斥的貧窮人口。加上如「大躍進」、「三線建設」、「文革」
等時期，大量城市失業人口以及知識青年被動員上山下鄉，國家慣性地向農村、
向土地轉移過多的人口壓力，使得農村的發展更感窘迫。
第二節 改革開放下戶籍制度漸進調整 一、戶籍制度與相關管理措施的鬆綁
在嚴格的戶籍管控之下，人口自由流動幾乎很難發生，改革開放政策出現了 轉折作用，1984 年農村人民公社完成政社分離，使束縛農村勞動力流動的人民 公社管理體制基本消失。家庭聯產承包制極大地調動農民的積極性後，家庭中多 餘的勞動力開始到附近城鎮務工經商。但長期以來的戶籍管理制度與物資供應及 公民福利權益緊密聯結，因此進入鄉鎮企業務工的農民起初基本生活都難有保障，
需要解決遷入集鎮工作落戶的問題。
1984 年起，大陸頒布《關於農民進入集鎮落戶問題的通知》，開始小城鎮戶 籍制度改革。首先，允許農村勞動力流動，同意農民自理口糧到集鎮務工、經商、
辦服務業，甚至落戶。該通知要求凡申請的農民和家屬，在集鎮有固定住所，有 經營能力，或在鄉鎮企事業單位長期務工者，公安部門應准予辦理入戶手續。其 次，要求到集鎮落戶者，要事先辦好承包土地的轉讓手續，不得撂荒；隔年在全 國範圍內推行暫住人口的管理辦法。要求對年滿 16 歲以上、在非戶口登記地的 城市逗留超過三個月者必須辦理暫住證。最後，在 1985 年公布《居民身份證條 例》突破長期一戶一本的戶口簿，意味著個人開始脫離家庭和單位的依附。
1998 年，大陸當局廢除過去對農轉非的政策限制，做出「四項改革」。一、
實行嬰兒落戶隨父隨母自願的政策；二、放寬解決夫妻分居問題，對已在投靠配 偶所在城市居住一定年限的公民，根據自願原則准予在該城市落戶；三、對於男 性超過 60 周歲、女性超過 55 周歲，身邊無子女，需到城市投靠子女的公民，可
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在子女所在城市落戶；四、在城市投資、興辦實業、購買商品房的公民及隨其共 同居住的直系親屬，准予在該城市落戶。123
1992 年中共公安部發出《關於實行當地有效城鎮居民戶口制度的通知》，針 對小城鎮、經濟特區、經濟開發區、高新技術產業開發區放寬戶口農轉非的限制。
《通知》對象為外商親屬、投資設廠人員、被徵地的農民。2000 年，許多省級 行政區，如廣東、浙江、廣西、上海、河北、江蘇等地宣布廢除城市戶口的農轉 非指標限制，同時取消農業戶口和非農業戶口的區分。地方政府有權制定自己的 戶口政策，吸納想進城定居的外來人口。農轉非指標重要意義已不再，對農民工 而言彼時主要關鍵是各大中城市常住戶口獲得困難。
2000 年之前，各地方政府基本遵照中央的戶籍制度文件執行政策；而 21 世 紀初，各地方政府在中央政策文件指導下開始因地制宜，自主制定本地戶籍政策；
近年，中共中央則直接下發文件要求小城鎮對符合要件者要完全開放落戶入籍，
對大城市及特大城市則要求放寬規定。
二、戶籍政策與城市內部的二元社會分割
中國大陸是藉由嚴格控制人口流動的戶籍制度來完成工業化，但城市化滯後 於工業化直接反映出人口向城市移轉並沒有與城市工業發展同步，而戶籍制度及 其背後的公共服務差異是導致城市化滯後的重要制度原因。124改革開放前的戶籍 制度形塑中國大陸城鄉二元結構，改革後同樣的戶籍制度框架對進城農民的影響 並對城市內部造成二元社會分割的現象。這種現象表現在城市內部的居住空間、
勞動力市場上，甚至在心理層面都廣泛存在。
(二)、城市內部的二元社會分割
123 陳金永著，蔡昉、白南生主編，「中國戶籍制度改革和城鄉人口遷移」，中國轉軌時期勞動力 流動(北京：社會科學文獻出版社，2006 年 6 月)，頁 47-48。
124 陳釗著，張軍、王永欽主編，「改革開放中的戶籍制度：歷史、當下與未來」，大轉型─中國 經濟改革的過去、現在與未來(上海：格致出版社、上海人民出版社) ，2019 年 1 月，頁 53。
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1、城中村與城鄉結合處
改革初期，土地作為最基本的生產要素，受到高度嚴格的管制。1982 年憲 法規定「任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地。」
同年，8 月全國人大通過《國家建設徵用土地條例》訂定徵地的適用範圍，申報、
審批與執行程序，補償標準與安置辦法等，替後來城市大幅擴張徵地提供法律框 架。1986 年的《土地管理法》規定農村集體土地僅限於農用或農民自用，不得 轉讓給非農民主體用於非農建設。
隨著工業化、城市化的快速發展，大城市及特區都需要大量的土地以供建設 之用，巨大的土地增值收益觸發各地的土地開發利益，從而形成地方政府不斷把 更多農村集體土地轉為國有土地的動機，連帶激發出擴張城市邊界的無窮動力。
中國大陸從此邁出土地城市化快於人口城市化的步伐。
儘管法律沒有給農民及農村集體土地進入市場的合法管道，但農民及其集體，
特別在大城市周邊的農民與農村集體，都會逐漸認識土地流轉、開發會帶來巨幅 的增值效應。當快速城市化藉由農地轉換地目產生大量城市用地，這些用地最後 又包圍原來的農村土地時，這些原屬鄉村的土地價值在功能上就接近城市用地，
而現實的農村則仍處於原先集體土地管理制度之下。於是，髒、亂的城中村、城 鄉結合處遂開始在各大中城市逐漸出現。125
城中村密布著擁擠不堪的廉價住房，遂成為低收入外來打工者的居住地。因 此，城市內部不同戶籍人口在居住空間上的分割就涇渭分明。即便沒有城中村，
城裡不同戶籍人口的居住地分割依然存在。農民工屬於低收入群體，在居住地選 擇集中於租金便宜的城鄉結合處，或者城區內環境差、建築密度高的低成本社區，
久而久之城市內部的居住分割(residential segregation)現象就會加劇。126
125 劉守英、王一鴿，「從鄉土中國到城鄉中國─中國轉型的鄉村變遷視角」，管理世界(北京)，2018 年第 10 期，頁 136。
126 陳釗著，張軍、王永欽主編，「改革開放中的戶籍制度：歷史、當下與未來」，大轉型─中國 經濟改革的過去、現在與未來(上海：格致出版社、上海人民出版社，2019 年 1 月)，頁 56。
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2、勞動力市場上的歧視
在 1990 年代末，城市國企下崗職工和城市失業人數增多，地方政府傾向對 城鎮職工採取保護性的勞動政策，外來人口只能從事於髒、重、累、險的工作，
甚至穩定性更差的職業類別。現實中許多城市恰巧都藉由要求辦理暫住證、就業 證、健康證、職業資格證等，對農民工進行總量控制、職業和工種限制，使農民 工進城的就業機會減少。例如，北京市每年都要公告不能僱用外來工的行業名單，
這種公開歧視農民工的政策，公安部門更全面配合查察「收容遣送」違規的農民 工。以上這些真實存在的歧視，讓農民工成為城市中不折不扣的「弱勢群體」、 和「邊緣族群」。127
諸多地方政府為滿足本地居民的利益和訴求，會採用一系列以戶籍制度為基 礎的非市場制度安排，製造外地勞動力進入正規部門、國有部門和壟斷行業就業 的障礙，形成對外地勞動力的地域歧視。128勞動力市場上由於城鄉身份差異而導 致的歧視，代表在現有制度下，提高農民工教育水平並不能完全消除農村移民與 城市居民的工資差距。由於存在勞動力市場上的分割歧視，戶籍勞動力和非戶籍 勞動力之間的差距反而可能持續擴大。129前述的調查研究都說明城市內部戶籍身 份不同的勞動力之間的收入差距擴大，不僅是人力資本的差距造成，在更大的程 度上與人力資本回報的差距擴大有關。
3、心理層面的差異
中國大陸城市勞動力市場還存在著職業、崗位和行業等方面的二元分割。據 2001 年至 2002 年針對上海、武漢、瀋陽、西安、福州等五個城市進行勞動力抽 樣調查顯示，外來勞動力與本地勞動力的工資差異，59%是由就業職位之間的工 資差異引起，41%是由就業崗位內的工資差異引起，而工資差異的 43%又是由歧
127 朱啟臻、宗成峰著，李小雲、左停、葉敬忠主編，「2008 年中國農民工報告」，中國農村情況 報告(2008)(北京：社會科學文獻出版社) ，2009 年 7 月，頁 147-148。
128 蔡昉，「中國勞動力市場發育與就業變化」，經濟研究( 北京：中國社會科學院經濟研究所，
2007 年 7 月)，頁 4-14。
129 蔡昉、都陽、王美艷，勞動力流動的政治經濟學(上海：上海人民出版社，2003 年)。
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視等不可解釋的因素造成的。反映外來人口進入的工作場域，係收入相對較低的 崗位，或屬於非正式就業部門。130由於行業壟斷利潤和勞動力市場上的行業進入 障礙，是行業間收入不平等的兩個必要條件，社會關係網絡、父親的教育和黨員 政治身份以及城鎮戶籍也有利於勞動者進入高收入行業。故與戶籍制度相關的勞 動力市場的分割在行業層面同樣存在，這種分割在市場化程度較高的地區並未相 應減弱。131農民工在城市裡的社會網絡，主要是原有農村社會血緣與地緣構成的 同鄉關係，這種社會網絡主要協助農民工在城裡更快早到工作，但對於提高工資 的效用則十分有限；132另諸多研究表明流動人口進入城市後依然依存在原來的血 緣關係和地緣關係之中，在城市社會形成「城市版」差序格局。133由於進城農民 工與城市本地人的社會關係網絡完全不同，城市內部的二元社會分割，伴隨的將 是進城農民工群體難以在城市建立新的城鄉融合的社會關係網，甚至常導致城鄉
視等不可解釋的因素造成的。反映外來人口進入的工作場域，係收入相對較低的 崗位，或屬於非正式就業部門。130由於行業壟斷利潤和勞動力市場上的行業進入 障礙，是行業間收入不平等的兩個必要條件，社會關係網絡、父親的教育和黨員 政治身份以及城鎮戶籍也有利於勞動者進入高收入行業。故與戶籍制度相關的勞 動力市場的分割在行業層面同樣存在，這種分割在市場化程度較高的地區並未相 應減弱。131農民工在城市裡的社會網絡，主要是原有農村社會血緣與地緣構成的 同鄉關係，這種社會網絡主要協助農民工在城裡更快早到工作，但對於提高工資 的效用則十分有限；132另諸多研究表明流動人口進入城市後依然依存在原來的血 緣關係和地緣關係之中，在城市社會形成「城市版」差序格局。133由於進城農民 工與城市本地人的社會關係網絡完全不同，城市內部的二元社會分割，伴隨的將 是進城農民工群體難以在城市建立新的城鄉融合的社會關係網，甚至常導致城鄉