第四章 戶籍制度的變化對農民工移動的影響
第一節 大陸戶籍制度的建立、變通與固化
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有戶籍壁壘剛性的下降，得益於市場化和工業化的推進，而現有城鎮戶籍利益的 存在，卻是由轉軌時期的相關制度重新賦予的。110目前大陸教育、衛生、勞動就 業、社會保障與社會福利等政策依然以城鄉分割和行政區分割為基本特徵，因此 改革的關鍵取向要看教育、就業、社會保障等配套改革是否同步進展。戶籍制度 改革的基本方向應當是逐步放鬆附加在戶籍之上的種種福利的連結，才能使戶籍 管理和戶籍登記功能回歸本位。
第一節 大陸戶籍制度的建立、變通與固化
現代戶籍制度藉由資訊科技，轉化演變成為國家收集、確認、登記公民出生、
死亡、親屬關係、法定地址等基本人口信息的法律制度，以保障公民在就業、教 育、社會福利等方面權益，是個人為本位的管理方式。但中共建政之初是在「鞏 固革命秩序」、「維護社會治安」的要求下，於 1951 年先城市、後農村的順序，
逐步建立起對重點人口的管理工作，這是中國大陸戶籍制度開始的起點。111
一、權力關係與國家發展戰略
中共建政後立即在農村發動土地改革、在城市沒收官僚資本，實體地主階級 與官僚資產階級基本被消除；同時推展三大改造運動，112社會與市場的力量完全 被國家掌控;此外國家藉由農業改造運動全面滲透基層農村改變「皇權不下縣」
的傳統治理模式，國家貫穿社會的權力前所未見。因此，在國家─社會─與經濟 的權力結構中，國家取得排他性的主導地位，才能在小農經濟條件下，逐步建立 起一種配套的戶籍管理制度。另一方面，由於工人階級領導的國家性質以及城鎮
110 李健英，「戶籍制度在轉軌時期的特點及其路徑依賴」，華南師範大學學報（社會科學版) (廣 州），2005 年第 6 期，頁 21-27。
111 王海光，「當代中國戶籍制度形成與沿革的宏觀分析」，中共黨史研究(北京：中共黨史研究室 出版)，2003 年 4 月，頁 23。
112 指對農業、手工業和資本主義工商企業生產資料私有制的社會主義改造。農業的社會主義改 造從 1951 年 12 月開始，中共中央頒發一系列的決議，規定農業社會主義改造的路線、方針和政 策，到 1956 年底，在經歷互助組、初級社、高級社三階段後基本完成，全國加入合作社的農戶 達 96.3％；手工業的社會主義改造從 1953 年 11 月開始至 1956 年底結束，全國 90％以上的手工 業者加入合作社；資本主義工商業的社會主義改造，從 1954 年至 1956 年底全面進行，採取「和 平贖買」政策及國家沒入資本方式，將其改造成社會主義公有制企業。
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帶來的諸多物質福利，農村人口必然希望在城市謀職。實行城鄉二元、限制遷徙 自由的戶籍制度，除可維護城市生活秩序穩定外，更重要的是快速汲取農村資源，
支撐優先發展重工業的戰略目標，達到工業化的初始階段。113但這套制度導致城 鄉間原本應有的人口流動長期處於固化狀態，抑制了勞動力這個重要的生產動能，
最終卻付出高昂的經濟與社會成本，造成城市發展遲緩、農業生產率低下、農村 人口貧困化、城鄉差距拉大、戶籍制度崇拜等問題。
二、先穩定再改革的戶籍制度選擇
中共建政初期的權力結構為戶籍制度建立確定的總體方向，但必須根據現實 狀況逐步推進。在 1950 年代初期的戶籍制度規定下，城鄉人口可以自由流動；
1954 年憲法甚至承認公民的自由定居和遷徙權。因此，在一五計劃(1953 年)實 施後農民大量湧入城市與工礦區尋找工作機會，對城市造成負擔。僅 1954 年到 1956 年的 3 年間，從農村遷移進入城市人數就達 7700 萬。114在城市方面，隨著 城鄉社會主義改造的基本完成和高度集中的計劃經濟體制的建立，城鎮難以全部 安排新成長勞動力就業。1956 年 8 月，全國省轄市以上城市就約有 160 萬失業 人員。1957 年底，城鎮仍有 200 萬失業人員。加以企業 1956 年增用農村勞動力 過多，勞動部門為此頗感為難。
當時在最高決策者的眼裡，農村無異是一個能夠充分容納大量勞動力的蓄水 池。115為解決城市新的失業人口的出路，中共高層把目光投到農村。不久，中共
113 釋啟鵬，「制度變遷中的時間與結構：新中國戶籍制度的演化」，經濟社會體制比較(北京：中 共中央編譯局當代馬克思主義研究所，2019 年第 1 期總第 201 期)，頁 184。
114 隨著 1956 年急速推動農業合作化與統購統銷政策，農民失去生產和收穫的支配權，各地普遍 發生「退社」風潮，加上部分地區嚴重天災，導致農民大批外流，對城市造成衝擊。農業合作化 提前完成，非但未讓農民安心農業生產，反而造成農村社會普遍恐慌，從 1956 年秋季，開始出 現全國性的「盲流」問題。安徽、河南、河北、江蘇等省災區和非災區的農民、復員軍人和當地 鄉、社幹部大量外流，一般流向各大城市和工業建設重點地區。王海光，《從政治控制到社會控 制：中國二元戶籍制度的建立（下）》(2019 年 2 月 28 日)，2019 年 10 月 14 日瀏覽，《合傳媒》
http://www.21join.com/index.php?m=content&c=index&a=show&catid=24&id=637&more=1。
115 1955 年下半年農業合作化興起後，毛澤東就號召城市知識青年到農村去。劉少奇在 1957 年 4 月 8 日主持撰寫之《人民日報》社論《關於中小學畢業生參加農業生產問題》中指出：「就全國 說來，最能容納人的地方是農村，容納人最多的方面是農業。所以，從事農業是今後安排中小學 畢業生的主要方向，也是他們今後就業的主要途徑。」
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國務院便決定停止從農村招收職工。中共從 1953 年採取「勸止」農民進入城市；
至 1956 年下發指示「防止」農民盲目外流；到 1957 年底國務院卻發指示「制止」
農民盲目外流，針對流入城市的農村居民遣回農村。從「勸止」、「防止」到「制 止」表明國家對農村人口遷徙至城市的負面態度不斷加深，最後便是正式法律文 本的出台。
1958 年《戶口登記條例》正式頒布後，各地按照公安部要求開展清理外來 人口的「肅殘」運動(肅清外流人員中殘餘反革命分子)，必須與戶口登記等社會 面控制密切結合，116並明確規定農村人口流向城市的嚴格限制：「公民由農村遷 往城市，必須持有勞動部門的錄用證明，學校的錄取證明，或者城市戶口登記機 關的准予遷入證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷入手續」。法律文本的正 式出台，意味著之前有關制度設計的諸多其他可能全部消失，制度發展軌跡被鎖 入特定進程。117至此，這套制度逐漸以戶口遷移登記、審批為中心，隨後並與徵 兵、就學、糧食收購與供應全面掛鉤，授予國家更大的權力控制人口的遷移。118
三、戶籍制度的退卻與強化
1958 年《戶口登記條例》生效實施後，隨之而來卻是「大躍進」與人民公 社運動，大陸各地掀起「大躍進」高潮，首要任務立即轉移到加速工業增長，各 地企業造成人手短缺的虛假需求，要招收大量農村勞動力。1958 年 6 月，中共 決定各地勞動力招收工作由地方負責無需中央批准，新的戶籍制度規定立即被擱 置。各地企業開始爭奪農村青壯勞力，農民進城轉為「吃商品糧」的工人，城市 人口再度膨脹。到 1958 年底全民所有制企業就增加了 2081 萬職工，等於前八年 淨增職工人數總和的 1.26 倍。119
116 李玉榮、王海光，「一九五八年《戶口登記條例》出台的制度背景探析」，中共黨史研究(北京：
中共黨史研究室出版) ，2010 年第 9 期，頁 54。
117 釋啟鵬，「制度變遷中的時間與結構：新中國戶籍制度的演化」，經濟社會體制比較(北京市：
中共中央編譯局當代馬克思主義研究所) ，2019 年第 1 期總第 201 期，頁 185。
118 陳金永著，蔡昉、白南生主編，「中國戶籍制度改革和城鄉人口遷移」，中國轉軌時期勞動力 流動(北京：社會科學文獻出版社) ，2006 年 6 月，頁 39。
119 王海光，《從政治控制到社會控制：中國二元戶籍制度的建立（下）》(2019 年 2 月 28 日)，2019
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同時，透過人民公社介入農村基本生產資料的使用方式，嚴重衝擊農業生產。
而城市增加的勞動人口需要大量的農業剩餘，超過農業部門的承擔能力，加上生 產資料受干涉，農民降低生產意願。在農業剩餘需求大增而供給大減情形下，1958 年底相當多農村地區開始缺糧，而若干區域的天災與官僚體制的強制徵收，導致 農業領域全面崩潰，形成災難性的大飢荒。120復因統購統銷的聯動作用，造成城 市內部糧食日常供應日趨緊張。
為此，大陸在 1959 年先後出台多項停止招工的政策文件，要求對從農村、
縣鎮遷往大、中城市的人口要嚴加控制。災難性的大躍進與大饑荒，促使政府立 即調整政策，決定在 1960 年又再度恢復實施戶籍政策。121從 1961 年開始，政府 先後在一系列與戶籍制度相配套的、在利益指向上向城市傾鈄的成文與不成文的 補助性制度，包括糧食供應等，戶籍制度因素向社會生活的各個領域全面滲透。
戶籍制度作為一種資源控制的手段，與糧食供應、燃料供給、住宅、教育、就業、
醫療、養老等各種社會福利的提供相結合，形成割裂農村和城市的制度體系。國 家通過控制食衣住行多方面的結合限制農村人口向城市流動的可能性，農民被限 制在農村裡，單純從事糧食種植業。城鄉分割的二元結構戶籍管理制度由從此得 到固化。
在文革期間，農村入伍人員在退伍後仍要回到農村，「農轉非」的道路被徹 底堵死。1975 年通過的憲法又取消公民居住和遷徙自由的條款，這對自由遷徙 的實現造成巨大的法律阻礙。122
從 1949 年到 1978 年間，中共讓戶籍制度成為國家控制資源的手段。但它割 裂了城市化與工業化的配套發展，使城鎮化一直滯後於工業化。這段時間工業總
年 10 月 14 日瀏覽，《合傳媒》
<http://www.21join.com/index.php?m=content&c=index&a=show&catid=24&id=637&more=1>。
120 楊繼繩，「各省饑荒縱覽」，墓碑─1958-1962 年中國大饑荒紀實(上篇)(香港：天地圖書有限公
120 楊繼繩，「各省饑荒縱覽」，墓碑─1958-1962 年中國大饑荒紀實(上篇)(香港：天地圖書有限公