第五章 農民工移動與農村集體產權變遷
第三節 農村土地的流轉、確權與賦權
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有者的農村社區集體，還是作為使用者的農民個體，均無法享有對土地出讓的定 價權和收益的完全獲得權，無法有效參與到土地非農化升值收益的分配。正是在 此時，所謂使用權無限豐富的物權效用便終止於所有權的消失。
第三節 農村土地的流轉、確權與賦權 一、農村土地經營權流轉的發展
農村土地流轉大致分為：農村土地使用權交易、土地調整及土地徵用三類。
從直接影響農民工流動權益的角度，以下集中討論農地使用權交易的變化。農地 經營權交易分為集體土地出租（包地或租地）及農戶土地流轉。1980 年代後期，
農戶之間自發進行的土地流轉僅有 1%~3%，沿海發達地區比例稍高一些。1998 年 土地流轉政策放鬆後，農地流轉速度有所提高。同年對全大陸八個省市的抽樣調 查顯示，土地流轉僅占承包耕地總面積的 3%-4%；但 2000 年前後該比例快速升 至 5%-6%，其中沿海發達地區甚至達到 8%-10%。205
根據 2008 年大陸 17 省的大規模調查：農村有集體出租土地者占 32.7%，平 均占全村耕地的 18.4%；租地主要對象是本村村民（43%）、村外的開發商和公司
（29.7%）、外村村民（10.8%）、村幹部及親友（9.6%）等；租地用途主要是多樣 性經營（副業，40.6%）、規模經營（主要是糧食生產，29.6%）、工廠及商業（26.2%）
等。206
在農戶土地流轉方面，大陸農地流轉市場雖已建立多年，但發展速度依然緩 慢。有 15%的農戶轉讓過土地，16.5%的農戶轉入過土地，69.5%的農戶門有轉讓 或轉入過農地；農戶土地流轉的主要原因是土地分配與勞動力分配之間的不平衡，
55%的勞動力是因為家中勞動力不足而轉讓土地經營權，23.3%的家庭是因增加了 人口才轉租農地；另一個重要的原因是考量成本與收益的變化才流轉土地，44.4%
農戶因為重地成本太高或對方出價優惠才轉讓土地，51.5%的農戶因產品價格好 或多種經營的原因租入土地。
農戶非正式流轉土地仍占多數，52.4%的農戶轉出土地為設定年限（或隨時
205 陳錫文、韓俊，「如何推進農民土地使用權合理流轉」，中國改革（農村版），2002 年第 9 期。
206 葉劍平、豐雷、蔣妍、羅伊·普羅斯特曼、朱可亮，「2008 年中國農村土地使用權調查研究─17 省份調查結果及政策建議」，管理世界（北京），2010 年第 1 期，頁 66-67。
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可以要回），47.4%的農戶租入為設定年限；約八成的土地轉租給本村居民或其親 戚，超過八成的流轉交易為簽定書面的契約，當然這些交易在熟人圈中流轉，也 沒有向政府報備與登記。比較令人矚目的是 10 年以上的流轉交易大都訂有書面 契約，流轉土地的價格也較 2005 年有所增加，2008 年土地流轉的中位數價格為 248 元人民幣/畝/年，較 2005 年的 133 元人民幣/畝/年漲幅明顯。207
近十年來，大陸當局面對農村集體土地產權界定模糊、土地使用權的激勵作 用受限、外部性無法內部化，以及農業規模經營難等諸多難題，明顯地加快農地 產權制度改革的速度。在 2012 至 2016 年的中央一號文件中，連續五年強調「堅 持穩定農村土地承包關係並保持長久不變」，並提出「用五年左右時間基本完成 土地承包經營權確權登記頒證工作」；208在 2013 年底中央農村工作會議公報提到：
「落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權、放活土地經營權」，正 式開啟大陸農村土地「三權分置」改革的序幕；2013 年 18 屆三中全會經改文獻 中指出：要建設城鄉統一的建設用地市場，建立兼顧國家、集體、個人的土地增 值收益分配機制；賦予農民更多財產權利，保障農民公平分享土地增值收益。
農村對大陸當局特別關注農村土地確權登記頒證、土地承包經營權三權分置 以及土地增值收益分配機制改革等政策的反應如何？我們根據前述研究團隊 2016 年的後續追蹤調查，209進一步察看其中的相關變化。
由於城市化的推進，農民工進城務工增加，無法耕種的承包地逐漸流轉到其 他尚有餘力耕種的農戶手中，形成種植大戶；專業的農業公司也會從農戶手中租 用土地，形成規模經營，發揮規模經濟效益。2016 年調查發現：37.3%的農戶表 示有大戶或公司到村裡租用耕地，規模經營的土地流轉已粗具規模。在有大戶或 公司租地的村中，大部分（71%）是將承包地租給了外村、外地或本村的農民種 植大戶，租給公司的較少，僅占 28.9%。就農村大戶和農業公司租用承包地數量 來看，大多數租地大戶租地規模在 100 畝以下（占 41.7%），約半數（50.3%）的
207 葉劍平、豐雷、蔣妍、羅伊·普羅斯特曼、朱可亮，管理世界（北京：中共國務院發展研究中 心），頁 67-68。
208 陳永生，「中國大陸農村經濟制度變遷的邏輯－中共歷年《一號文件》的內容分析」， 展望與 探索月刊(新北市：展望與探索雜誌社)，第 15 卷第 12 期，2017 年 12 月，頁 56-75。
209 葉劍平、豐雷、蔣妍、郎昱、羅伊·普羅斯特曼，「2016 年中國農村土地使用權調查研究—17 省份調查結果及政策建議」，管理世界（北京：中共國務院發展研究中心），2018 年第 3 期，頁 98-108。
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公司租地數量在 200 畝以下，顯示大陸農村土地規模流轉的規模仍然不高。
就農戶租地意願而言，大部分農戶（67.1%）表示大戶是直接從每家每戶的 農民手中租來土地，並且 57%的人表示大戶是直接找每戶農民商量、農民自願流 轉，再加上村或鄉鎮幹部和大戶一起來找農民協商的比例達 91%；直接透過鄉鎮 幹部協商，未與農民協商的僅占 6.1%；如果不願意租地而又可以保留自己土地 的農戶比例也占大多數（58.9%）。通過村級組織租地的大戶所占比例較小（26.1%）， 不願意的村民被強迫或不得已把地租出去的比例還有 15.2%。
就農民對土地流轉滿意度觀察，不管是流轉給大戶還是流轉給公司，農民的 滿意度都高逾六成，將土地流轉給種植大戶的農民滿意度達 83.4%，高於流轉給 公司的農民滿意度 64.2%；其次，不論是租給大戶還是公司，導致農戶不滿意的 最大因素仍然是租金問題，具體包括租金或報酬太低（分別占 36.5%和 30.3%），
租金支付不及時（分別為 14.4%和 9.7%），以及農民對租金沒有發言權（分別為 9.6%和 12.4%）。此外，租出後農民無田可種也是引起農民對流轉不滿的一個原 因（分別是 13.5%和 16.2%）。
值得注意的是，雖然公司支付的租金（平均值為 847.12 元/畝/年）高於種 植大戶（685.79 元/畝/年），由於農民將土地流轉給熟識的種植大戶比流轉給公 司更有討價還價的話語權，不像公司租地多借力於鄉鎮及村幹部，缺少和農民直 接溝通的機會，因而比較不容易建立親切感及信任感。
從中間間隔 8 年的追蹤調查看來，大陸農戶土地經營權流轉的深度與廣度都 產生了相當大的變化。農戶流轉土地的比例有所增加，流轉交易的對象由村內的 熟人往村外的種植大戶和公司延展，這當然和大陸當局在法治化的努力有關。
2006 年大陸全面取消農業稅，2007 年出台《物權法》，將承包經營權明確為用益 物權，2008 年十七屆三中全會決定明確提出「現有土地承包關係要保持穩定，
並長久不變」等一系列法律、政策，使農民的農業生產具有更多自主權，也嘗試 建立起對制度的信任感，進而擴張土地流轉的交易範圍。
就社區組織的信任而言，一般可分為人際信任、系統信任、團隊信任三類。
210從大陸農民工土地經營權流轉的變化看來，農村社區主要的信任網還是建基於
210 楊思帆，「組織信任文化研究綜述」，四川理工學院學報（社會科學版）(成都)，2009 年第 4 期，頁 132-136。
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人際信任上，農民土地流轉從本身熟人開始，然後擴及村外的親朋與同行。由於 大陸官方的法治化逐漸收效，顯示這方面的系統信任逐漸建立起來；由於鄉鎮及 村幹部引入公司的情況看來，地方基層對信任關係還有待加強。
二、土地經營權流轉的趨勢與問題
隨著城鎮化、工業化的快速發展，農村勞動力向城市大規模流動，客觀上要 求農村土地資源的重新配置，使其從農業生產率相對較低的農戶轉移到生產率相 對較高的農戶，以提高農地資源的利用效率。211同時，大陸長期實行以家庭為生 產單位的家庭聯產承包責任制，也造成農村土地的分割零碎，亟須通過土地流轉 和集中，來緩解目前土地經營規模相對狹小的困境，實現農業專業化和適度規模 經營。
因此，農地有效流轉的前提是土地的產權或使用權能夠清楚界定並受到有效 保護。多年以來，大陸農村土地產權的殘缺和不穩定，導致土地流轉存在較高的 交易成本。儘管大陸一直試圖加強農戶的土地承包經營權，但農戶的承包地並未 完成普遍的、其空間屬性和物權屬性有明確法律表達的使用權界定。另一方面，
大陸雖然一再延長土地承包期限至 75 年，但現實中農戶的土地承包關係並不穩 定，許多地區的土地經常因為家庭人口變動、遷移和土地徵用而發生增減調整。
這種產權邊界的不清楚和不穩定使得土地流轉有著不可預期的風險，從而限制了 土地流轉的規模和範圍，降低了土地資源的配置效率。212隨著土地流轉的不斷增 加，要求對農戶的土地使用權進行確權，也可避免在土地流轉過程中使農民的利 益受到侵害。
1980 年代初家庭聯產承包責任制實施以來，政府希望盡可能的穩定土地承 包關係，以促進農戶對土地的長期投資。因此，1984 年大陸提出「土地承包經 營權 15 年不變」，以及「大穩定、小調整」政策 ；1993 年又在第一輪承包的基 礎上，提出二輪承包「土地承包期限 30 年不變」，並提倡有條件的地方實行「增 人不增地、減人不減地」。這些穩定地權的政策進一步成為法律規定，分別列入
211 黃楓、孫世龍，「讓市場配置農地資源:勞動力轉移與農地使用權市場發育」，管理世界（北京：
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