第六章 總結
第二節 引伸探討與政策意涵
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轉的總面積達 5.3 億畝，占家庭承包經營耕地總面積的三成。相對六成的農民工 離開農村、進城務工，農村土地必然呈現低度利用，甚至荒廢的情況。如何將土 地流轉給其他農戶或專業農業企業，追求規模經濟效益，是提升農業生產效率的 必要之途。
然而，農業方式轉型並不是簡單的勞動力流動或者農地流轉，它需要與多 重要素市場的發育及其匹配發展。勞動力轉移和土地流轉後能否得到資金要素的 匹配，是大陸推進現代農業建設的關鍵因素。現有政策只是聚焦勞動力和土地市 場的互動關係，是不完整的設計。
作為一個生產要素市場系統，勞動力、土地和資金的流轉必須密切配合，
彼此相輔相成。三權分置的設想是為引進外來專業參與者，推動農業的規模化經 營。由於土地經營權的分置，使其難以將其「物權化」，使運用抵押取得資金的 關係斷裂，導致農村三大要素流動之間的運作邏輯難以互相配合。大陸特殊的產 權制度設計及戶籍制度，造成農地流轉市場滯後於勞動力流轉市場，資金信貸市 場發育更為滯後。
第二節 引伸探討與政策意涵 一、新型城鎮化與農民工就業
大陸當局城市發展指導方向是：以人的城市化取代過去的以地的城市化。
人的城市化是指居民能找到合適的工作，養家活口、安居樂業。現代產業的發展 已從製造業為主的模式向服務業主導的模式轉換，眾多人群聚才能構築龐大的分 工體系，創造源源不絕的工作機會。中小城市相對是製造業時代的空間配置，將 農民遷入小城鎮，缺少創造工作的能力，無法提供充足的就業機會。
二、社會保障與公共服務均等化
市場經濟的特色是競爭，以此則優汰劣，提升資源使用效率。在開放競爭 過程中，不確定性風險增加，需要社會保障制度對沖風險。大陸由於地區稟賦及 資源不均，地區所得差異，地區及城鄉提供社保及公共服務水準差異很大，地方
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無力提供均等之公共服務，就以戶籍制度加以管制。中央政府要負責統籌工作，
必須控制壟斷性資源與企業，籌集所需資源，此舉不利於深化市場改革之推進。
三、農地產權明晰與三權分置
中國大陸政治體及基層社會不同於西方，土地產權會受社會、政治(權力)、文化 和象徵等因素的影響，不會完全受市場原則的決定而有清晰的邊界，在特殊時期
「模糊產權」反而會產生次佳選擇。
當前的三權分置，如果在承包地「三權」分置中強調成員權性承包權的獨 立性和重要地位，這是取得家庭承包之土地承包經營權的前提和基礎，就已經流 轉的承包地而言，將導致承包地「四權」分置的權利結構，即：所有權+成員權 性承包權+土地承包經營權+土地經營權。企業取得的土地經營權是債權性質還是 用益物權性質、承包方應否享有土地經營權及其經營權基於何種法律事實產生、
第三方土地經營權應否包括轉讓和繼承等權能、其他方式承包之土地承包經營權 與土地經營權合併處理等，未來這些方面產生的問題可能比解決的問題還要多。
由此回想「做實農民承包權」的見解是否更為可行。
四、農民工的流動與中央政策及國際環境影響密切相關
用劉易斯雙元結構模型，檢視中國大陸改革開放迄今的發展現況，可以明 顯看出該模型是屬於封閉式的模型。但大陸在過去四十年的發展過程中，每一階 段中共內部的政策轉換，都是與國際政經情勢發展有密切的關聯性，因此而衍生 出影響農民工遷移流動的中央政策(相關對照比較，請參閱附錄五)。例如，在 1980 年代美中建交，確立以經濟建設中心的戰略方向後，中央全面推動家庭聯 產承包責任制、允許農民擕帶口糧進城務工，相關土地與戶籍制度的改革調整，
222並釋放大量農村剩餘勞動力進入鄉鎮企業發展；天安門事件後，1990 年代初鄧 南巡加速對外開放，並同步推動國企改革，引發龐大的民工潮進入城市，同時農 村開始出現三農問題；2000 年後加入 WTO，促進新一輪城市化、工業化之特區開 發圈地運動，再次吸引農民工進入北上廣深等沿海經濟特區；2008 年全球金融
222 1984 年《關於農民進入集鎮落戶問題的通知》要求對到集鎮落戶者，要事先辦好承包土地轉 讓手續，不得撂荒。
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風暴後，中共投入 4 兆經費進行基礎建設，除穩定整體經濟形勢外，更逐漸開放 大城市落戶限制，223並在諸多法規修訂內容時重申不得要求農戶「放棄農村承包 土地及宅基地作為進城落戶先決條件」。因此近年來，美中貿易戰持續擴大，是 否對出口產業造成衝擊，未來對農民工流動遷移將會產生何種影響，殊值觀注。
223 2019 年中共國家發改委公布《2019 年新型城鎮化建設重點任務》，強調大幅度開放戶籍限制：
城區常住人口 300 萬至 500 萬的大城市要全面放開放寬落戶條件，取消重點群體(指在城鎮穩定 就業生活的新生代農民工、在城鎮就業居住 5 年以上和舉家遷徙的農業轉移人口、農村學生升學 和參軍進入城鎮人口) 落戶限制；500 萬人口以上的特大超大城市要調整積分落戶政策，大幅增 加落戶規模、精簡積分項目，確保社保繳納年限和居住年限分數占主要比例。
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設重點任務的通知》 戶政策 國家發改委公布《2019 年
新型城鎮化建設重點任務》
(2019 年)
城區常住人口 100 萬至 300 萬大城市全面取消落戶限制；城區常 住人口 300 萬至 500 萬的大城市全面放開放寬落戶條件，並取消 重點群體落戶限制(重點群體指在城鎮穩定就業生活的新生代農 民工、在城鎮就業居住 5 年以上和舉家遷徙的農業轉移人口、農 村學生升學和參軍進入城鎮人口)；城區常住人口 500 萬人以上的 特大超大城市，調整完善積分落戶政策，大幅增加落戶規模、精 簡積分項目;深化戶籍制度改革，強化常住人口基本公共服務，維 護進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，
加快農業轉移人口市民化
資料來源：王海光，「當代中國戶籍制度形成與沿革的宏觀分析」，中共黨史研究(北京：中共黨 史研究室出版)，2003 年第 4 期，頁 22-29；段成榮，「戶籍制度 50 年」，人口研究(北 京)，第 32 卷第 1 期 2008 年 1 月，頁 43-50；李玉榮、王海光，「一九五八年《戶口 登記條例》出台的制度背景探析」，中共黨史研究(北京：中共黨史研究室出版)，2010 年第 9 期，頁 45-54；孫文凱，「中國的戶籍制度現狀、改革阻力與對策」，勞動經濟 研究(北京)，2017 年第 5 卷第 3 期，頁 51-53；侯亞杰，「戶口遷移與戶籍人口城鎮化」，
人口研究(北京)，第 41 卷第 4 期，2017 年 7 月，頁 82-96；陳釗著，張軍、王永欽主 編，「改革開放中的戶籍制度：歷史、當下與未來」，大轉型─中國經濟改革的過去、
現在與未來(上海：格致出版社、上海人民出版社)，2019 年 1 月，頁 63-64；趙軍潔、
范毅，「改革開放以來戶籍制度改革的歷史考察和現實觀照」，經濟學家（成都：西南 財經大學），2019 年第 3 期，頁 71-80。
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村優先發展做好「三農」工作的若干 意見》（2019 年中央一號文件）
登記頒證工作。穩慎推進農村宅基地制度 改革，拓展改革試點，豐富試點內容，完 善制度設計。抓緊制定管理指導意見，研 究起草使用條例。開展閒置宅基地復墾試 點。
2019.0826 十三屆全國人大常委會第十二次會議 通過修改土地管理法、城市房地產管 理法的決定，並訂於 2020 年 1 月 1 日 施行
新《土地管理法》明確規定：「國家允許 進城落戶的農村村民依法自願有償退出 宅基地。」如果農民不願意退出宅基地，
地方政府不能強迫其退出宅基地。解決以 前立法「對進城落戶農民是否必須退出宅 基地」規定不明確問題，有利於保護農民 的利益。
資料來源：董新輝，「新中國 70 年宅基地使用權流轉：制度變遷、現實困境、改革方向」，中國 農村經濟(北京)，2019 年 6 月，頁 16-17;鄭淋議、錢文榮、郭小琳，「農村土地制度 改革的研究進展與經驗深化─來自改革先行地浙江的探索」，當代經濟管理(石家莊市：
河北地質大學)，網路首發時間：2019 年 9 月 3 日。
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附錄五：改革開放以來國際環境與中央政策對農民工流動影響對照表
時期 國際環境 中央政策 農民工流動特徵
1980 年代 美中建交
以經濟建設為中心 推動家庭聯產承包責任制 允許農民進城務工經商
離土不離鄉 進入鄉鎮企業
1990 年代 前蘇聯集團瓦解
鄧南巡加大開放經濟特區 推動城市經濟改革 國企改革抓大放小
民工潮湧現 流入沿海經濟特區 出現跨省跨區域流動
2000 年後 加入世貿組織
推動沿海、沿江、沿邊經 濟特區及西部大開發政策 全面取消農業稅費 推動小城鎮戶籍制度改革
農民工主要湧入長三角、
珠三角及沿渤海灣地區等 城市之經濟特區
2008 年後 國際金融風暴
推動 4 兆基金投入鐵路、
公路及機場等基礎建設 逐漸放寬進城落戶條件 持續農村土地確權頒證
農民工群聚北上廣深等沿 海城市趨勢為主流；中西 部內陸省份省內遷移現象 提升；農民工舉家遷移戶 逐漸選擇定居城市 2019 年後 美中貿易戰 農村土地三權分置改革
放寬進城落戶條件限制
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參考書目 一、中文部分
(一)專書
中共農業部鄉鎮企業司。中國鄉鎮企業統計摘要。北京：中國農業出版社，1992 年。
中共農業部。新中國農業 60 年─統計資料。北京：中國農業出版社，2009 年。
中共國家統計局。中國統計年鑑(1992-2008 版)。北京：中國統計出版社，
1992-2008 年。
中共國家統計局。農民工監測調查報告(2009-2019 年版)。北京：中國國家統計 局，2009-2019 年。
中共國家衛生和計劃生育委員會流動人口司。中國流動人口發展報告。北京:中 國人口出版，2013 年，頁 3~4。
白南生、宋洪遠。回鄉還是進城：中國農村外出勞動力回鄉研究。北京：財政經 濟出版社，2002 年。
白南生、宋洪遠。回鄉還是進城：中國農村外出勞動力回鄉研究。北京：財政經 濟出版社，2002 年。