第五章 農民工移動與農村集體產權變遷
第一節 農村土地制度的產權演變過程
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第一節 農村土地制度的產權演變過程 一、大陸二元化土地制度
在大陸這種所謂的「社會主義公有制」中，土地制度存在二元土地所有制 特性：一是農村土地屬於集體所有，城市土地屬於國家所有，國有土地所有權屬 於國務院，權力的行使在市縣政府；二是政府壟斷土地非農用地市場，農地轉為 非農使用一律實行按土地原用途補償的徵收，任何單位和個人用地只能使用國有 土地，非農用地的供應只有地方政府一個主體。166
隨著經濟的發展，首先面對著的是城市工業化發展及公共基礎建設需要大 量徵用民地的問題。因為土地所有權屬於國家及集體（均屬公有），所以政府有 權決定土地的使用，只要對農民承包使用權加以重新安排及補償即可。一般而言，
農民土地使用權的拆遷補償是按當時農業產出價值作為補償的標準，而不是按新 用途產生的價值作為補償的標準，由於兩種補償標準之間的價差很大，因此，城 市化及工業化取得的土地所支付的地租非常低，造成大陸工業發展的低成本優勢，
也是農業剩餘轉移到工業的獨特方式。167在政府徵地的過程中，許多重大的腐敗 案例，大都和政府徵地有關；至於農民因徵地產生的抗爭，不僅與徵地補償價格 過低有關，更常因政府、集體與農戶之間利益分配不公所導致。
中國大陸長期快速的經濟發展，得益於降低原先高居不下的體制成本，從 而在全球化發展中得以發揮比較優勢。低成本優勢一方面得利於廉價的農民工勞 力成本，另一方面就是中國大陸獨特的土地制度安排─中央主導、地方競推土地 出讓的發展模式，透過「低價徵收、高價出讓」將農用土地轉為非農使用，在徵 地與賣地間獲取鉅額的土地增值，再藉著提供良好的城市基礎設施與公共服務，
降低資本流入成本以吸引外資，這正是中國大陸高速城市化、結構轉型的重要關 鍵解釋。168但土地出讓制度已產生諸多問題及嚴重後遺症，例如在經濟增長過程
166 劉守英，「土地制度變革與經濟結構轉型─對中國 40 年發展經驗的一個經濟解釋」，中國土地 科學(北京：中國土地學會)，第 32 卷第 1 期 2018 年 1 月，頁 2。
167 這方面的說明請參閱：曹錦清，「中國土地制度、農民工與城市化」，農業經濟研究(北京：中 國農業大學)，第 33 卷第 1 期 2016 年 5 月，頁 24-39。
168 曹錦清，「中國土地制度、農民工與城市化」，農業經濟研究(北京市：中國農業大學)，第 33 卷第 1 期 2016 年 5 月，頁 24-39；劉守英，「土地制度變革與經濟結構轉型─對中國 40 年發展經 驗的一個經濟解釋」，中國土地科學(北京：中國土地學會) ，第 32 卷第 1 期 2018 年 1 月，頁 1-10。
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除壓低農民失地所得，產生尋租、貪腐等弊病外，對土地不當使用造成的污染，
也是嚴峻的環保問題。
針對政府徵地（把農村集體所有土地變為國有土地）所產生的缺失，大陸 當局的因應作法是明確地方政府徵地的條件及補償標準。2004 年大陸國務院頒 佈《關於深化改革嚴格土地管理的決定》，為阻止各地圈地浪潮、整頓土地市場，
強調「必須正確處理保障經濟社會發展與保護土地資源的關係，嚴格控制建設用 地增量，努力盤活土地存量，強化節約利用土地」。在耕地補償金及安置費用方 面，仍按耕地年平居產值倍數計算補償及安置費用，對土地補償費和安置補助費 尚不能使需要安置的農民保持原有生活水準的，應提高補償與安置標準，但仍以 年產出 30 倍為上限。
徵地補償的最大問題是以土地原有用途的產出為標準，而不是以未來土地 用途的潛在產出為標準。但政府出讓土地卻是用後一方式定價，鉅額的土地移轉 利益進入政府及廠商手中。據調查，土地被徵用的利益分配，如果成本價（徵地 價加上地方各級政府收取的各類費用）為 100%，擁有集體土地使用權的失地農 民只得 5%，擁有集體土地所有權的農村集體經濟組織得 25%~30%，剩下 60%~70%
為政府及各主管部門所得。169由此推論可知，大陸政府徵地的爭議不會因相關法 令出臺而有所緩解。
據大陸國土資源部統計，該部 2003 年共收到群眾信訪 3394 件，接待群眾 上訪 1015 批，共 1863 人次；其中，涉及徵地補償安置有關問題者，占信訪 12.2%，
占上訪批數和人數的 29.9%及 36.6%；涉及非法占地占信訪的 51.7%，占上訪批 數和人數的 32.2%及 31.1%。170另據中國社科院 2010 年的調查，73%的農民上訪 和糾紛都和土地有關，其中 40%的上訪涉及徵地糾紛問題，徵地糾紛問題中的 87%
則涉及徵地補償和安置。171由上述的數據顯示，民眾因徵地補償安置問題而上訪、
169 冀名峰，「關於解決農民失地失業問題的幾點思考」，農業經濟問題(北京：中國農業經濟學會)，
2004 年第 5 期，頁 13-16；汪洪濤，制度經濟學：制度及制度變遷性質解釋(上海：復旦大學出版 社)，2003 年；鮑海君、方妍、雷佩，「徵地利益衝突：地方政府與失地農民的行為選擇機制 及 其實證證據」，中國土地科學(北京：中國土地學會)，第 30 卷第 8 期 2016 年 8 月，頁 21-37。
170 木佳，〈中國耕地靠什麼保護？現行徵地制度亟需改進〉，《人民網》，2004 年 3 月 3 日，<http：
//www.people.com.cn/BIG5/jingji/1046/2370938. html>。
171 汝信、陸學藝、李培林，2011 年中國社會形勢分析與預測(北京：社會科學文獻出版社)，2010
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信訪者，似乎並未因 2004 年大陸國務院《關於深化改革嚴格土地管理的決定》
要求改善農民對知情權等規定，而有減少之趨勢。
農村土地徵用之後，不論如何補償安置，原有的土地及農村居民都進入城 鎮的領域，後續的問題已脫離農民工遷徙的範疇。因此本章以下的篇幅將聚焦於 剩下來仍屬於農村領域的農村土地產權變動及農村勞動力遷移的問題。
二、農村土地集體所有權的邊界規範與使用權的變化
1982 年 12 月中共頒佈的憲法（第 10 條第二款）中規定：農村和城市郊區 的土地，除由法律規定屬於國家所有的以外，屬於集體所有；宅基地和自留地、
自留山，也屬於集體所有。1986 年頒佈的《土地管理辦法》（第 8 條）規定：集 體所有的土地依照法律屬於村農民集體所有，由村農業生產合作社等農業集體經 濟組織或者村民委員會經營管理。同時規定：村農民集體所有的土地已經分別屬 於村內兩個以上村農業集體組織所有的，可以屬於各該農業集體經濟組織的農民 集體所有。
1987 年大陸《民法通則》（第 74 條）規定：集體所有的土地依照法律屬於 村農民集體所有的，由村農業生產合作社等農業集體經濟組織或村委會經營、管 理；已經屬於鄉鎮民集體經濟組織所有的，可以屬於鄉鎮農民集體所有。在 1998 年修訂的《土地管理辦法》（第 10 條）中也補充規定：已經屬於鄉鎮農民集體所 有的，由鄉鎮農村集體經濟組織經營、管理。
上述法令規範了多元化的農村集體土地所有制，明確規定由那個單位來發 包土地，在多大的成員範圍內發包土地；明確界定因土地徵用等原因引起的土地 調整的範圍，那種單位實施徵地補償和勞動力安置；明確指出農村未發包土地的 管理與使用，有利於集體組織內部土地關係的協調。
出現的集體土地所有權主體已有：村農民集體、村內多個農民集體如村民 小組及鄉鎮農民集體三種。使得農村集體出現不同的邊界，造成一些地區的土地 最終權屬已從村民小組（自然村）過渡到生產大隊（行政村）。當土地只停留在
年。
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發包與承包關係時，不會產生實質影響；但在面臨土地被徵用時，此種所有制邊 界變化導致的利益分配問題就會爆發出來。172
在農戶承包使用權方面，以家庭聯產承包為主的責任制使土地的所有權與 使用權加以分離，原來由生產隊代表農民群眾集中佔有的土地，都以人頭或勞動 力為依據給了承包的農戶，承包期限在 15 年之後又兩度延長 30 年。173因此，農 戶只要按照承包契約，承擔法律規定的各項義務，就有權以市場為導向，以經濟 效益為依據，自行安排作物的種植品種和種植面積。雖然農民行為以市場效益最 大化為目標，但仍受政府指令及計畫的控制，因此農民僅部分地擁有了對於這一 部分土地的經營決策權，其承包土地的使用權仍受到一定的約束。
集體組織與農戶簽署的契約，往往只是單方面的規定農戶的義務，只對農 戶具有法定效力，農村集體的負責人及其上級部門並不承擔相關義務，也不受契 約約束，侵犯農戶經營自主權的案例經常發生。因此，這種契約是一種不完善的 契約。174
在開展第二輪土地承包之際，面對農村集體和村幹部隨意調整土地、變更 土地契約、隨意收回承包地、土地流轉秩序混亂等問題，大陸當局開始運用法律 手段界定和規範集體和農民之間的土地經濟關係，農民在農村改革後實際獲得的 土地承包經營權得到了法律的直接界定和保護。1998 年《土地管理法》修訂後，
又補充了新的條款，它承認：土地承包經營權受法律保護；對個別承包經營者之 間承包的土地進行適當調整的、農民集體所有的土地由本集體經濟組織以外的單 位或者個人承包經營的，須經村民會議 2/3 以上成員或者 2/3 以上村民代表的同 意。
將過去隨意的土地調整限制在一個較嚴格的條件之下，是一種進步。但這 法令仍然存在明顯的缺陷，因為只要 2/3 以上村民或村民代表同意，其他村民的
172 周其仁，「農地產權與征地制度─中國城市化面臨的重大選擇」，經濟學（季刊）（北京：北京 大學出版社），第 4 卷第 1 期 2004 年 10 月，頁 193-210。
173 目前承包權可到 2057 年。
174 張曉山，「中國農村土地制度變革的回顧與展望」，學習與探索（哈爾濱：黑龍江省社會科學
174 張曉山，「中國農村土地制度變革的回顧與展望」，學習與探索（哈爾濱：黑龍江省社會科學