第三章 大陸農民工流動的過程與經濟發展
第一節 農村剩餘勞動力向外移動的過程
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第三章 大陸農民工流動的過程與經濟發展
中國大陸改革開放前，農民在人民公社制度束縛下無法退出農村，不能自由 遷徙，更難進入城市。1978 年農村經濟改革之初，安徽、四川等地農民摒棄集 體勞動生產，自發進行包產到戶；隔年中共中央允許試行，成效顯著，1981 年 開始推廣。1982 年中共中央發出關於三農問題的「一號文件」，對農村家庭聯產 承包制全面肯定，至 1984 年全面施行，隨後人民公社正式廢除。
在新制度下，省掉農業集體生產過程中過高的監督成本；交足集體所需，剩 餘歸承包農戶，有效改善農民生產的激勵機制：農業生產力提升後，農戶平均分 配的狹小耕地中原隱藏性失業的勞動力就變成顯性的過剩，此時過剩勞動力便有 從生產率低下的農業中退出的誘因。僅靠制度改革或強化農業技術投入等措施，
無法全面實現農村發展，農村要發展就須解決農業勞動力過多的問題。1978 年 後中國大陸農業剩餘勞動力開始向外轉移，40 年來已有兩億以上的農民轉往非 農部門發展，對大陸經濟成長做出巨大貢獻，也改變了城市及鄉村發展的風貌。
本章首先回顧大陸農村勞動力的遷移過程，在 1949-2018 年的 70 年中，大 陸農村勞動力的遷移可以分為兩個階段：第一個階段是 1978 年以前的計畫管制 階段；第二階段是之後的改革開放的鬆綁階段。由於第一階段的情況特殊，本研 究將其放置在第二章的研究背景中做簡要的介紹。本章聚焦於第二階段的說明與 分析。鑑於大陸統計局於 2008 年把農民工列為專項調查後，有關資訊顯著增加。
為了充分利用這些有用資訊，本章 1979～2018 年的時段以 2008 年為分界點，分 別在第一節及第二節加以論述；39第三節就大陸城市化發展過程中對農民工遷移 的影響加以說明，近十年來大陸農民工人數增長趨緩但結構出現變化和城市化的 影響力密切相關；第四節農民工對大陸總體經濟及其他經濟層面所產生的影響加 以說明。
第一節 農村剩餘勞動力向外移動的過程
大陸經濟改革過程的起點，基本上符合勞動力無限供給條件下的二元經濟發
39 此分期法，請參閱：李周，「農民流動：70 年歷史變遷與未來 30 年展望」，中國農村觀察(北 京)，2019 年第 5 期，頁 2。
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展特徵，顯示了農業剩餘勞動力轉移的必要性，以及這個伴隨著資本積累擴大和 工業擴張的勞動力轉移過程。就產業結構發展的過程觀察，由於勞動要素從生產 率低的農業轉向生產率更高的非農產業，國民經濟的勞動生產率可以不斷得到提 高，和庫茲涅茨過程（Kuznets Process）40充分吻合。因此，大陸農民工的流動 在理論上就是一個工業化過程中影響勞動力變遷的現象。這部分的農民工流動主 要是勞動力市場的建立與發揮作用的結果，但因大陸勞動力市場的發展受到國企 改革及城市戶籍制度的制約，因而不能充分發揮城鄉薪資差距產生的勞動力移動 拉力，並呈現出以下幾項特點：
一、制度改革促使農業生產力大幅提升
1978 年安徽、四川等地農民摒棄集體勞動生產，自發進行包產到戶；隔年 允許試行，成效顯著，1981 年開始推廣。1982 年中共中央發出關於三農問題的
「一號文件」，對農村家庭聯產承包制全面肯定，至 1984 年全面施行，隨後人民 公社正式廢除。實施家庭承包制和廢除人民公社，完全省掉農業生產過程太高的 監督成本，有效改善農民生產的激勵機制，更賦予勞動力從生產率低下的農業中 退出的權利。41從此，固化的隱藏性失業勞動力便開始鬆動，進入嚐試性移動時 期。
家庭聯產承包制給予農戶經營自主權和剩餘產品的索取權，此一制度的推廣 取得了極佳效果(見表 3-1)。從 1978 年到 1984 年，農業增長速度由原來的 2.9%
提高到 7.7%，糧食增長速度也較前高，農業人口增長由 2%下降到 1.3%。這些數 據的背後顯現出多餘的勞動力及大量的農業剩餘。
表 3-1：改革前後的農業增長(%)
年份 1952-1978 1978-1984 1984-1987
農業 2.9 7.7 4.1
農作物 2.5 5.9 1.4
穀物 2.4 4.8 -0.2
人口 2.0 1.3 1.5
資料來源：林毅夫，中國經濟專題(北京：北京大學出版社，2008 年)，頁 148。
40 Kuznets, S., 1957, “Quantitative Aspects of the Economic Growth of Nations II: Industrial Distribution of National Product and Labor Force”, Economic Development and Cultural Change, Vol.5 , No.4, (Supplement), pp.3~110.
41 蔡昉，「改革時期農業勞動力轉移與重新配置」，中國農村經濟(北京)，2017 年 10 期，頁 2-12。
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二、鄉鎮企業興起，強力吸納農業剩餘勞動力（1980 年代）
劉易斯模式的一項重要前提，就是農業部門必須有農業剩餘作支撐。勞動力 要從農業部門向外轉移，本身必須擁有農業剩餘提供工業部門發展之用，農業剩 餘規模越大，勞動力轉移規模也越大。42改革初期，城市國營企業改革落後，又 要安排原有城市失業人口及安置大批返回城市的知青，因此中共當局仍嚴格限制 農民工進城工作。43此階段雖然出現農業剩餘，但實際情況並未如劉易斯模式理 論所言：有農業剩餘後，勞動力便會開始離開農業和農村，進入生產率更高的城 市非農就業領域或工業部門。44由於彼時戶籍制度的限制仍在，大中城市對待無 外出證的農村外來人口均立即當作「盲流」管理對待，45加上農業剩餘保留在農 村集體經濟手上，鄉鎮非農領域因此獲得發展機會，農業剩餘勞動力遂湧至鄰近 的鄉鎮企業務工，形成農民「離土不離鄉」的特點。
非農業部門鄉鎮企業勞動力的回報高於務農所得，誘使農民加速離開農業部 門。46表 3-1 資料顯示：1984-87 階段的各項農業生產增長指標均較前一階段下 降（穀物生產甚至是負成長），顯示鄉鎮企業的發展更多的吸納了農村勞動力；
但農村人口增長卻從 1.3％上升至 1.5％，因為鄉鎮企業勞動力還算在農村人口 中。
從表 3-2 可明顯可看出幾項變化：47(一)、1978-1983 年社隊企業階段，五 年間共轉移農業剩餘勞動力 406 萬人，年均轉移 81.2 萬人；1984-1992 年鄉鎮 企業時期，9 年共轉移 7345 萬人，年均轉移 816 萬人，年均轉移人數是前階段 的 10 倍。(二)、1984 年鄉鎮企業開始湧現，當年轉移農業剩餘勞動力 1973 萬 人，為歷史上年轉移量的峰值。(三)、鄉鎮企業轉移農業剩餘勞動力人數，與中
42 Jorgenson, D. W. ，Griliches Z. (1967.), The explanation of productivity change, The Review of Economic Studies，34(3)：249~283.
43 宋洪遠，改革以來中國農業與農村經濟政策的演變(北京：中國經濟出版社，2000 年)，頁 358。
44 Lewis, W.A. (1979), “The Dual Economy Revisited,” Manchester School, Vol. 47, No.3, pp.
211-229.
45 朱翼，「略論農村流動人口」，財經研究(上海)，總第 164 期 1995 年第 7 期，頁 41-42。
46 Cook, Sarah(1999), “Surplus labor and productivity in Chinese Agriculture: Evidence from Household Survey Data”, Journal of Development Studies, Vol.35, No.3, PP.16-44.
47 王春雷，「鄉鎮企業對農業剩餘勞動力轉移的影響(1984~1992)」，晉陽學刊(太原)，2013 年第 3 期(2013 年 6 月)，頁 136-137。
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共中央的城鄉二元經濟管制政策密切相關。1985 年轉移 1771 萬人。隨後 1986 年、1987 年每年轉移人數都近千萬，1989 年、1990 年實行治理整頓，勞動力回 流近百萬人。1991 年開始復甦，至 1992 年則又吸納近千萬人，鄉鎮企業勞動力 人數總量達 1 億 626 萬人，比 1983 年增加 2.3 倍。
表 3-2：農村及鄉鎮(社隊)企業就業統計（1978-1992） 單位：萬人 年份 農業部門就業人數 鄉鎮企業就業人數 每年轉移人數
1978 30638 2827 --
1979 31025 2909 82
1980 31836 2999 90
1981 32672 2969 -30 1982 33867 3112 143 1983 34690 3234 121 1984 35968 5208 1973 1985 37065 6979 1771 1986 37990 7937 958 1987 39000 8805 868 1988 40067 9545 740 1989 40940 9366 -178 1990 47710 9264 -102 1991 48030 6909 344 1992 48290 10626 971
資料來源：1、中華人民共和國農業部鄉鎮企業司編，中國鄉鎮企業統計摘要(北 京：中國農業出版社，1992 年)，頁 6。2、中華人民共和國國家統計 局，中國統計年鑑(1992 版)(北京：中國統計出版社，1992 年)，頁 97。
發展經濟學建構起城鄉二元經濟體系，經由農業剩餘的支持，城市工業部門 逐漸長，進而吸引農村剩餘勞動力進入城市工業部門。根據 Ranis and Fei 的 模型，農業勞動生率的提高和農業剩餘產品的增加，這兩項是農業勞動力轉入現 代工業部門的重要前提。48大陸農村聯產承包制後的情形符合上述兩個條件，但 城市國企還處於改革摸索階段，導致城市無法吸納農業剩餘勞動力。另由於管理 體制的鬆綁，為非國有經濟的鄉鎮企業(包括城鎮集經濟、鄉村企業和城鄉私人 企業)的發展創造條件。相關企業必須在市場競爭中維持生存，優勝劣汰的市場 競爭和有效勞動進行分配的激勵機制，使非國有經濟迅速發展，大幅吸納農業剩
48 Ranis G.and Fei J. ( 1965.), A Theory of Economic Development, American Economic Review, Vol.51,No.4, pp.533-565.
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餘勞動力。49從 1984 年至 1992 年不到十年的時間，鄉鎮企業吸納農民工近 1.06 億人。
三、城市工業部門發展靠引進外資（1990 年代）
改革開放之後，為了激勵農民工作誘因，農業剩餘都留在農村，由於戶籍制 度的限制，農業剩餘無法流向城市，因此促進了鄉鎮企業的發展。城市工業的資 本需求，主要是靠引進外資。初期以深圳、珠海、汕頭、廈門等特區為試點引進 外資，繼而擴及沿海地區，然後再往內陸省分延伸。所以大陸有據順口溜：八○
年代發展靠老鄉（鎮企業），九○年代靠老外（資企業）。
外資的進來，不但加快大陸經濟增長的速度，由於外資進入中國大陸，主要 是要利用大陸廉價的勞動力及地租，發展勞力密集的加工業，這特別有利於農村 剩餘勞動力的吸收。雖然大陸城市國營企業因虧損日漸嚴重，50因裁員困難而無 法吸納農村勞動力，但外資企業彌補了這個缺口，成為吸收農村勞動力的主力。
四、城市國企變革影響農民工的吸納
鄧南巡後，意識形態反轉的擔心被打破，民企因此快速發展，排擠了虧損日 增且改革相對緩慢的國營企業。國企基於軟預算約束及維持充分就業的政策任務，
導致國企存在大量的冗員，嚴重的虧損成為財政上的沈重負擔。中共不得不採取
「抓大放小」的策略，啟動小型國企民營化、強化大型國企管理，大量裁汰冗員。
1990 年代中後期，城市必須解決國企職工大量下崗的就業問題，因此能吸納的 農民工非常有限。從表 3-5 農村總就業人數減少有限即可看出，此階段農村跨區 域流動的勞動力不多。經過 1998~2000 年的國企三年脫困，國企虧損及冗員問題 初步解決，加上 2001 年底加入世界貿易組織（WTO），對外開放使城市經濟發展 再獲生機，吸納外來勞動力的能力逐漸復甦。同時期鄉鎮企業發展受阻，51農村 勞動力移往城市的趨勢再度興起。從表 3-3 農村部門就業總人數明顯減少（每年
1990 年代中後期，城市必須解決國企職工大量下崗的就業問題，因此能吸納的 農民工非常有限。從表 3-5 農村總就業人數減少有限即可看出，此階段農村跨區 域流動的勞動力不多。經過 1998~2000 年的國企三年脫困，國企虧損及冗員問題 初步解決，加上 2001 年底加入世界貿易組織（WTO），對外開放使城市經濟發展 再獲生機，吸納外來勞動力的能力逐漸復甦。同時期鄉鎮企業發展受阻，51農村 勞動力移往城市的趨勢再度興起。從表 3-3 農村部門就業總人數明顯減少（每年