第五章 農民工移動與農村集體產權變遷
第二節 農村土地政策爭議下的誘致與強致性變遷
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然沒有獲得公正的待遇和嚴格的法律保護。
就外出農民工角度看，原有承包的土地實際利用的程度降低，農戶會將承 包的土地轉租出去，甚至引進外來資本擴大農（企）業的經營，以此來增加全家 的收入。因此，農民承包權及外來資本之間出現了土地流轉的問題。就轉租土地 的農民而言，轉租的價格愈高愈好，契約期間愈短愈好；對承租土地經營權一方 而言，租金愈低愈好，租約愈長愈好，便於其做長期經營規劃，保障資本投入的 回收。在這種農業分工的發展趨勢下，清楚的法令規範是不可少的。
第二節 農村土地政策爭議下的誘致與強致性變遷
面對農村土地經營權的變化，相應的土地制度也出現不斷的變遷，由於各 地土地要素供需情況不同，引發各種各樣的誘致性技術變遷（試點），這些自發 的誘致性變遷常因新制度供給不足，政府在制度供給不足之處，必須提出強制性 變遷作為平衡的基礎。家庭聯產承包制當初在不分地區私下流行，經中共採納後 形成政策，即是誘致性和強制誘致性變遷互動的結果。178之後，農村土地承包經 營權（包括農民宅基地使用權）流轉的推展與變遷，也是遵循「農民創新、地方 試點、法律確認」的類似路徑。以下，本節就農戶承包使用權轉產生相關的問題，
從民間誘致性變遷與與政府強致性法規的角度加以分析。
一、農村土地產權視角產生的政策爭議
179產權理論主要是從經濟效率的面向加以討論，基本原則是產權愈清晰，經 濟互動雙方可以找到最適合的契約結構，使土地使用效率達到最高；180產權愈不 明晰，達成最適合約的交易成本愈高。而私有產權是交易成本最低的產權制度，
不會造成租值空間，形成租值消散。181現有農地產權中的所有權屬於集體經濟組
178 豐雷、任芷儀、張清勇，「家庭聯產承包責任制改革：誘致性變遷還是強制性變遷」，農業經 濟問題(北京：中國農業經濟學會)，2019 年第 1 期，頁 32-45。
179 農村土地產權牽涉到的問題主要分為兩大類：一是農地轉為非農用地的問題，主要牽涉到國 土規劃及農地徵用問題，和農村有關的是補償否合理與公平性的討論，它的影響大致是一次性的；
另一個是農戶土地承包使用權的問題，由於外在環境及農民遷移的影響，不論是承包土地資格及 面積的調整、承包土地經營權的出租或轉讓，對三農（農業、農村及農民）發展的影響都是深廣 且長遠的。本節以下主要是討論後者有關的產權問題。
180 Coase, R. H.（1960）, “The Problem of Social Cost” , Journal of Law and Economics, Vol.3,No.1, pp.1-44.
181 Cheung, Steven N. S.(1968), “Private property rights and sharecropping", Journal of Political Economy, Vol. 76, Vol. 6, pp. 1107–1122.
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織，但集體組織的利益考量和政府、農戶的利益並不一致，很多時候常作出違反 農戶利益之舉（如非農用地徵用補償），只有將所有權和承包經營權合一，歸屬 給農戶，農戶才有法律依據保護自己的利益。182即便大陸基於意識形態堅守所謂 的社會主義公有制底線，只要將農戶土地使用權包括排他的使用權、收入享受權 及自由轉讓權，有無「名義上的所有權」基本上不重要。183因此，農村土地產權 改革的最終結局不一定要將土地所有權回歸給農民，只要使用權包括上述之排他 的使用權、收入享受權及自由轉讓權，農民就等於有了農地的完整產權。
由上述正統產權概念所形成大陸的「地權歸農」派。184此派學者認為：現 有農地制度不能保護農民權益，不但面臨政府低價的徵用，也面臨地權調整壓力 及土地經營權變更需求的問題；其次，也不能解決土地資源有效配置的問題，如 沒有土地所有權難以用抵押貸款方式獲取經營所需的資金，也會扼殺售土地至其 他地區發展的機會。也許短時間達不到農地私有化的目標，但也應不斷增強農民 的土地權益，直至賦予農民完全地權為止。
與上一派學者針鋒相對的稱之「集體地權」學派，185主要觀點是：中國大 陸的土地問題是 9 億農民作為一個整體只佔有 18 億畝耕地的問題，在這種嚴峻 的土地與人口比例下，在城市化和工業化吸收勞動力有限且前途未卜之際，土地 所有權的明確及其買賣所導致的往往是農民變流民，其結果會加劇社會嚴重的貧 富分化，長期使國家陷入動盪之中。在整個社會沒有別的手段替代土地做農民的 保障的時候，農村集體土地制度可以充當「蓄水池」及「保險箱」的緩衝作用。
此外，由於大陸農村土地屬集體所有的公有制，因而導致土地徵地費用較
182 產權（所有權）有效性的關鍵是保護這項權利的權力及努力，兩權合一才便於有效執行。參 閱 Barzel, Yoram. Economic Analysis of Property Rights, Cambridge University Press, 1997, 2nd edition.
183 Cheung, Steven Ng-Sheong (1974), “A Theory of Price Control”, Journal of Law and Economics, Vol. 17, No.1, pp. 53–71.
184 文貫中，「市場畸形發育、社會衝突與現行的土地制度」，經濟社會體制比較（北京）2008 年 第 2 期，頁 45-51；周其仁，經濟學（季刊），2004 年 10 月，頁 193-210；黨國英，「關於深化農 村土地改革的思考」，國土資源（瀋陽），2003 年第 6 期，頁 13-15；秦暉，「農民地權六論」，社 會科學論壇（石家莊），2007 年第 5 期，頁 122-146；張曙光，「城市化背景下土地產權的實施和 保障」，管理世界（北京），2007 年第 12 期，頁 31-47。
185 溫鐵軍，「我國為什麼不能實行農村土地私有化」，紅旗文稿（北京：求是雜誌社），2009 年 第 2 期，頁 1-17；賀雪峰，「農村土地的政治學」，學習與探索（哈爾濱：黑龍江省社會科學院），
2010 年第 2 期，頁 70-75；張路雄，耕者有其田—中國耕地的現實與邏輯(北京：中國政法大學出 版社)，2012 年。
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為低廉，因而城市基礎建設、交通建設的成本比較低廉，這是大陸城市及公共建 設能夠以較小的投資，而取得快速發展的主要原因。就鄉村而言，由於農業稅費 已經取消，農村基層建設費用只有靠上級政府補助，現有集體土地制度保存和維 護對集體的實際權力非常重要，這是農村公共品供給和鄉村治理的基礎，也是農 民社會保障的底線。
第三派則是屬於社會學界的「社會關係鑲嵌」學派。186在集體經濟制度領 域，經濟學和社會學著重點有相當的差異：經濟學的經濟學研究著重在揭示其產 權界定上的模糊性；而社會學者認為當事人的權利在法律上是雖然模糊的，但在 事實上卻有著相對清晰的界定。在鄉鎮企業的案例中，雖然其產權是模糊的，其 實它是非正式的私有制，經營者通過人際關係網路的保護在事實上獲得產權。187 大陸所謂的「集體產權」，就社會學的角度其實是社區內一份隱性的、非正 式的「社會性合約」，這類合約主要不是依據法律來達成，而是各方當事人依據 廣泛認同的公平原則，在互動中自發建構出來的。這種「社會性合約」之達成，
所依據的公平原則主要有生存原則、劃地為界原則、成員均等原則、誰投資誰受 益原則。188此派學者的論述並不在於支持或否定特定的土地產權制度，而是在中 共強力推動的土地制度變遷中所產生的各個階層之間呈現的利益博奕。189
由於大陸農村集體地權是高度嵌入在社會關係中的，產權主體在土地上的 收益不是僅靠產權明晰就能實現，而與各主體的社會資本、社會關係密切相關。
農村土地集體所有制本身絕不僅僅是一種經濟制度安排，更嵌入在農村社會和農 村政治中，因而會關注土地度的社會保障、社會控制功能；190以及土地制度在農
186 曹正漢，「產權的社會建構邏輯：從博奕論的觀點平中國社會學家的產權研究」，社會學研究
（北京：中國社會科學院社會學研究所），2008 年第 1 期，頁 200-216。
187 Weitzman, M. L. and Xu, C. (1994), "Chinese Township Village Enterprises as Vaguely Defined Cooperatives," Journal of Comparative Economics, Vol.18, No.2, pp.121-145; Nee,V. (1992),
“Organizational Dynamics of Market Transition: Hybrid Forms, Property Rights and Mixed Economy in China”, Administrative Science Quarterly, ,Vol.37, No.1, pp.1-27.
188 申靜、王漢生，「集體產權在中國鄉村生活中的實踐邏輯」，社會學研究（北京：中國社會科 學院社會學研究所），2005 年第 1 期，頁 113-148；折曉葉、陳嬰嬰，「產權怎樣界定?」，社會學 研究（北京：中國社會科學院社會學研究所），2005 年第 4 期，頁 1-43。
189 吳毅、陳頎，「農地制度變革的路徑、空間與界線」，社會學研究（北京：中國社會科學院社 會學研究所），2015 年第 5 期，頁 36-62。
190 朱冬亮，「土地調整：農村社會保障與農村社會控制」，中國農村觀察（北京：中國社會科學 院農村發展研究所），2002 年第 3 期，頁 14-28；姚洋，「中國農地制度: 一個分析框架」，中國社 會科學（北京：中國社會科學雜誌社），2000 年第 2 期，頁 54-65。
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村治理和農村公共服務、公共品供給中的作用。191
二、農村土地調整與政策法規的互動
改革開放以來，大陸農村土地制度的變化出現了「賦權」與「限權」兩種 不同的路徑。就賦權方面，農戶土地權利不斷獲得強化，不僅農民擁有的承包經 營權逐漸完備，土地作為農戶財產權力也日益受到重視；在限權方面，農村土地 集體所有的前提一直未曾動搖，此一限制條件框住了農民土地經營權的流轉，影 響更大的是農村土地兩權分治的格局限制了農民對土地非農收益的佔有。192
(一)、承包經營權的調整與流轉
家庭聯產承包責任制確立了農村集體的土地所有權及農戶的承包使用權的 兩權分離政策，基於政策穩定的考量，確立了「增人不增地、減人不減地」的原 則。但隨著農村勞動力大量流向城市，農村資源及農業發展模式隨著環境變化出 現調整與升級，屬於農戶的土地使用權也隨之出現變動，相應的誘致性變遷也不 斷發生。193
早在 1984 年，中央一號文件即鼓勵土地向種田能手集中，農村社員在承包 期內，因無力耕種或轉營他業而要求不包或者少包土地的，可以自找物件協商轉 包；1993 年中共十四屆三中全會允許土地使用權依法有償轉讓；1998 年十五屆
早在 1984 年，中央一號文件即鼓勵土地向種田能手集中，農村社員在承包 期內，因無力耕種或轉營他業而要求不包或者少包土地的，可以自找物件協商轉 包；1993 年中共十四屆三中全會允許土地使用權依法有償轉讓；1998 年十五屆