第四章 戶籍制度的變化對農民工移動的影響
第四節 戶籍制度變化對農民工遷移的影響
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外勞，不願意給予他們平等的待遇。在這種長期形成的氣氛下，形成了地方偏向 的分權改革文化，中央政府在規範社會保障制度時，傾向於把地方因素置於重要 位置，過多的對地方政府妥協和讓步。
在流入的城市，外來流動人口不能享受與本地居民均等的待遇，依然存在身 份分割的現象，甚至造成新的歧視與不平等。但與過去那種壁壘森嚴的城鄉分割 不同，在勞動力供給從過剩轉向相對短缺、地方社會福利和公共物品的供給壓力 減輕的背景下，地方政府對流動人口的態度已逐漸產生變化，開始制定更具適應 性的政策措施來提供基本公共服務，以吸引經濟和城市發展所需要的流動人口
（包括農民工）。
對於進城農民工和城市間流動人口來說，整體來看，重要的和可期盼的不是 短期內的戶籍制度徹底改革，也不是通過積分制來獲得流人地戶口，而是漸進的 均等化改革，包括以居住證制度為核心的人口管理改革和增進包容性的社會保障 深化改革。改革的終極目標是完整的公共服務獲得和遷徙自由，此時戶籍制度將 還原為初始意義上的居住管理。
戶籍制度目前仍然是大陸當局進行行政管理的最主要的載體，是政府用以調 控城市人口規模、掌握城市運行和持續發展的主要治理工具。要使戶籍制度從工 具性目標向權利價值目標優先考慮轉移的想法，很難為當局所接受。因此，解決 戶籍制度問題應轉向意涵更寬泛的城鄉二元社會的解構，從長期發展的視野，旁 敲側擊，積眾多微小量變轉為質變，讓戶籍制度改革被城鄉社會保障制度、勞動 就業制度、教育制度、醫療衛生制度等一系列制度改革所包圍。而戶籍制度改革 進程，也要取決於農村社會保障制度與城市社會保障制度的對接程度而定。
第四節 戶籍制度變化對農民工遷移的影響 一、戶籍制度改革下的市場回應
戶籍制度作為影響人口橫向空間流動和縱向社會流動的重要約束性制度，嚴
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重影響了勞動力要素的配置效率。改革開放初期，戶籍管理制度的鬆動促進了大 量農村剩餘勞動力向城市的轉移就業，表現為巨大的低成本人口紅利，成為改革 開放初期經濟快速發展的重要推動力。在 2004 年以後，以普通勞動者短缺、非 熟練工人工資持續上漲、農業勞動力投入大幅減少為主要表現特徵的「劉易斯轉 折點」出現，附帶有城鄉戶籍利益二元分化特徵的戶籍制度，愈發明顯地表現出 破壞勞動力市場穩定性的不利影響。
從勞動力供給面觀之，由於進城農民工享受不到與城市居民同等的養老保險、
失業保險、教育醫療等基本公共服務，使其缺乏對在城市就業生活的長期預期，
往往抱著短期態度進入城市務工經商，同樣也缺乏接受教育和培訓提升人力資本 的動力，等到了一定年齡或經濟不景氣的時候，他們就會選擇回到農村，造成勞 動力供給的不穩定和不充分。
從企業勞動力需求看，由於農民工難以獲得基本公共服務，和缺乏長期生存 就業預期，企業同樣缺乏對他們長期穩定就業的認知，也就不會提供他們培訓和 教育的機會。作為勞動力供給方的農民工和作為勞動力需求方的企業，彼此均缺 乏長期預期，必然會導致勞動力供給的不穩定和不充分。事實上，近些年城市中 出現的「民工短缺」和「技工短缺」現象，也反映出具有戶籍福利二元化特徵的 制度安排，限制了勞動力的穩定充分供給。143
戶籍制度改革的重點是要統籌居住地城鄉戶籍利益的差別，實現公共服務的 均等化和普惠化，但這方面的改革還沒有突破性的進展。儘管大陸大部分城市已 經建立了城鄉統一的戶口登記管理制度，取消了農業、非農業二元戶口性質劃分，
但不同性質戶口上綁定的原有權益福利尚未剝離，居住地城鄉戶籍承載的社會福 利二元化仍然明顯，城鄉戶籍一元化改革有名無實。實質上，戶籍制度改革滯後 造成了城市內部戶籍人口和非戶籍常住人口兩類群體的顯著分化。尤其是在一些 特大和超大城市，城市戶籍實際上構成了流動人口能否獲得經濟民事權利、社會
143 趙軍潔、范毅，「改革開放以來戶籍制度改革的歷史考察和現實觀照」，經濟學家（成都：西 南財經大學），2019 年第 3 期，頁 71-80。
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福利權利和政治權利的重要門檻，沒有獲得城市戶籍的農民工個人和家庭將很難 融入城市，並長期處於缺乏社會保障和穩定就業生存的低水準狀態。
二元分化的戶籍制度不僅讓農民工難以享受到同等的社會福利，而且還會限 制非城市戶籍人口的發展。這種限制主要體現在兩個方面，一方面，大量進城務 工的農民工在整個城市社會結構中往往處於底端，不能享受到同等的就業機會、
教育培訓機會，甚至在創業和創新中，都因為沒有城市戶籍而產生公司註冊、銀 行融資、信用擔保等方面的諸多困難。另一方面，戶籍制度很大程度上影響了隨 遷子女的受教育機會。雖然多數城市已經允許隨遷子女進入城市公辦學校接受教 育，但是名額較為有限，尤其是在一些大城市，不同年齡段隨遷兒童的適齡就讀 率較低。由於戶籍排斥使得隨遷子女在城市接受教育的機會受限，造成了大量的 留守兒童，也有不少隨遷子女在接受義務教育後便參加工作，很大程度上限制了 他們繼續向上流動的發展潛力。
二、新生代農民工的崛起與新型城市（鎮）化
2010 年中共中央一號文件《關於加大統籌城鄉發展力度，進一步夯實農業 農村發展基礎的若干意見》提出要「採取有針對性的措施，著力解決新生代農民 工問題」。144此為中共官方首度使用「新生代農民工」一詞。其次，新生代農民 工所以引起關注，是因與上一代農民工相比具有明顯不同的特徵，與第一代農民 工相較，新生代農民工普遍受較育程度較高、精神物質享受要求高、職業期望高、
工作抗壓性低。隨著新生代農民工登上「世界工廠」的舞臺，外界開始注意到勞 動習慣和勞動紀律的「代際變化」。145
外界表面的認知是：新生代農民工已不具備吃苦耐勞、堅韌隱忍的勞動品質，
144 新生代農民工泛指 1980 年代出生者，研究者常以 80 後、90 後、00 後等方式統稱。2010 年 新生代農民工占全部農民工的比例為 49.9%，人數達 1.18 億：中共國家衛生和計劃生育委員會 流動人口司，中國流動人口發展報告(北京:中國人口出版) 2013 年，頁 3~4。
145 2010 年「富士康員工自殺」和「南海本田工人罷工」被認為是新生代農民工登上歷史舞臺的 標誌事件，請參閱：郭于華、沈原、潘毅、盧暉臨，「當代農民工的抗爭與中國勞資關係轉型」， 二十一世紀(香港：香港中文大學)，第 124 期 2011 年 4 月，頁 4-14。
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不再能忍受工廠中的單調勞動和嚴苛管理，而對勞動體制的強烈憤怒與不滿、頻 繁地更換工作和以行動表達利益訴求等一系列「新特性」的關鍵。146但從另一方 面思考，在產業自動化的趨勢下，新生代農民工的勞動強度下降；相當高比例的 新生代農民工具有高中以上學歷，對城市生活工作方式的理解程度是高於其父輩，
他們具有更強烈的平等就業權利意識、平等分享公共服務的權利要求，促進政府 制定保障農民工各種權益的法律規範進程，並不斷要求各地城市對他們放寬在就 業、租房、購房、子女入托、上學等方面的同等待遇。正是因為這些變遷，使新 生代農民工把進城打工作為改變其生活發展的機會與途徑。147
農民工平均收入低於城鎮人口，農民工人力資本投資彈性低，導致農民工對 孩子人力資本投資低於城鎮人口，促使新生農民工自幼在生活、生產、性格養成 都不可避免地遇到瓶頸。農民工作為底層的社會群體，在沒有外部政策干預條件 下，經濟分割會因代際傳遞而持續，農民工對子女的人力資本投資存在流動性約 束時，農民工的經濟融合趨勢會進一步惡化。即便如此，農民工亦深知人力資本 投資的重要性，在諸多市民化待遇爭取過程中，農民工子女教育問題遂不斷成為 各界關注的焦點。148
新生代農民工以城市為中心來尋找自身的價值，渠等多從學校畢業即進入城 市工作，務農經驗相對較少，甚至是對務農不感興趣，步入城市後卻發現只能從 事底層的勞務輸出，這是他們面臨的雙重邊緣化困境。149其次，結婚生子是人生 最終無法迴避的抉擇，而這些成本在農村僅靠糧食耕種根本難以支付。對新生代
146 陳峰，「罷工潮與工人集體權利的建構」，二十一世纪(香港：香港中文大學)，第 124 期 2011 年 4 月，頁 15-24；清華大學社會學系課題組，沈原主編，「短工化:農民工就業趨勢研究」，清華 社會學評論第 6 輯(北京：社會科學文獻出版社)，2013 年；蔡禾，「從『底線型-利益到『增長型』
利益─農民工利益訴求的轉變與勞資關係秩序」，開放時代(廣州：廣州市社會科學院)，2010 年 第 9 期，頁 37-45。
147 李周，「農民流動：70 年歷史變遷與未來 30 年展望」，中國農村觀察(北京：中國社會科學院 農村發展研究所)，2019 年 5 月，頁 2-16。
148 梁海艷，「新生代農民工的困境」，中國流動人口的生存與發展狀況研究(北京：經濟管理出版 社，2018 年 3 月)，頁 36，38；杜鳳蓮，「蘋果為什麼落不遠？農民工經濟融合代際傳遞的理論 分析」，勞動經濟研究(北京：中國社會科學院人口與勞動經濟研究所) ，2014 年第 2 卷第 5 期，
頁 148-160。
149 王麗麗、梁丹妮，「兩代農業轉移人口市民身份認同影響因素的異同」，城市問題(北京：北京
149 王麗麗、梁丹妮，「兩代農業轉移人口市民身份認同影響因素的異同」，城市問題(北京：北京