第四章 戶籍制度的變化對農民工移動的影響
第三節 農民工就業和相關社會保障均等化的改革
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積累的激勵。
城市內部二元社會分割對進城農民工子女受教育權利的各種有形無形歧視，
135將會令這群人即使居留在城市，也難獲得良好教育和技能培訓，未來恐難適應 製造業和服務業產業升級對勞動力越來越高的要求，有可能成為失業和收入差距 擴大的隱患。城市內部出現的二元社會分割之所以重要，因為它具有一定的自我 強化的特性。外來的勞動力，以及他們在城市裡出生成長的下一代，若無法平等 享受教育、醫療等公共服務，此種社會分化就很容易在代際間傳遞下去。
第三節 農民工就業和相關社會保障均等化的改革
戶籍制度是大陸社會的重要基本制度安排，不僅是人口登記與戶籍管理的依 據，也是社會資源配置和福利分配的重要基礎。戶籍制度在農民工流動過程中具 有關鍵性的影響力，但漸進性的戶籍改革進展有限的環境下，看似處於配套角色 的農民工勞動就業和社會保障制度均等化改革是否有利於提升農民工的經濟社 會地位？如果勞動就業和社會保障改革具有去戶籍身份、重新定義制度規則的性 質，是否有可能改善不同勞動就業群體之間的不平等現象，也許可以看出一些戶 籍改革的深層內涵。
一、市場化改革與社會保障制度改革由分到合的過程
大陸改革開放的路徑是一個漸進的市場經濟深化過程，農村剩餘勞動力的移 動是市場改善勞動力配置所行的壓力，迫使固化農民的戶籍制度出現逐步放鬆的 趨勢。這時候，農村勞動力處於集體經濟制度下，農村集體組織是農民社會保障 的負責機構，提供程度非常低的保障措施；城市職工被覆蓋在國企體制下，由國 企提供較佳的社保服務。
1990 年代，大陸確立了發展社會主義市場經濟的政策目標，資本市場、勞
135 崔世泉、王紅，「建立農民工子女義務教育經費保障機制的思考─以廣州市為例」，教育發展 研究(上海市：上海市教育科學研究院、上海市高等教育學會)，2012 年第 4 期，頁 38-44。
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動力市場、房地產市場逐步孕育出來，新興的非國有經濟迅速壯大。但是到了 1995 年前後，勞動力市場依然是局部性的，主要原因是國企的勞動制度尚未受 到根本性衝擊，就業相關的社會保障還處在空白狀態。其實當時國企虧損日趨嚴 重，國企「關、停、併、轉」職工下崗甚至失業的現象不斷增多，勞動力市場機 制實際上已經開始在國企中發揮作用。儘管如此，在 1997 年之前，大陸當局遲 遲沒有拿出一個解決國企冗員問題的全國性實施方案，其中很重要的原因是當時 沒有一個覆蓋範圍廣泛的社會保障體系。在這種背景下，如果強行推進改革，那 些被推向勞動力市場的企業職工將失去過去長期享受的國家勞動保障，陷入無任 何保障的困境。這是個人和社會難以承受的。因此，在面對市場化改革風險之前，
需要建立社會保障制度加以協調與配套。國有部門做了一些勞動保險制度改革的 嘗試，但這些試驗都是在體制內進行的，新興民營部門幾乎沒有建立任何社會保 險，絕大部分從業人員無勞動保障。
1990 年代後期，市場化改革主要發生在屬於「體制外」的民營新興部門，
國企改革攻堅剛要開始；這兩大部門的勞動者是兩個不同的就業群體，雙方身份 和待遇差異很大。此時推動市場化會改革加劇社會矛盾，需要推動社會保障政策 來消除可能的動蕩不安。按常規來說，新社會保障建立應該側重覆蓋新興民營部 門勞動者，原因是他們完全暴露在勞動力市場風險之下。但實際情況恰恰相反：
第一波社會保障的主要覆蓋對象是國有企業的正式職工，而不是其他部門的勞動 就業人員，這也體現了大陸當局先試點再全面推廣的施政習慣。
1997 年大陸實行大規模「減員增效」的員工下崗改革，大陸當局同時開始 推動覆蓋全社會的養老保險制度。1998 年及 1999 年相繼建立兩項就業相關社會 保險制度：城鎮職工基本醫療保險和失業保險，同時還建立了城市居民最低生活 保障，這是一項社會救助制度。這些新型社會保險和社會救助構成了社會保障建 設的第一波，開啟大陸實施社會保障制度的先河。
二、社會保障制度均等化改革過程
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2002 年之後，在國企職工下崗改革完成的基礎上，大陸全面性勞動就業和 相關社會保障的均等化改革持續向縱深發展。這一改革包含兩條主線：一是加快 推進就業市場化，建構統一、平等的勞動就業機會；二是提高新建社會保險制度 的包容性，讓就業關聯社會保障真正覆蓋全社會的各類勞動者。
我們首先將觀察焦點置於農民工政策上，自 2003 年起，中共逐步統一城鄉 勞動力市場、形成城鄉勞動者平等就業的制度，開始醞釀農民工新政策，主要是 取消農民進城就業的限制性規定；2003 年 1 月，國務院通知取消對企業使用農 民工的行政審批，取消對農民進城務工就業的職業工種限制，各行業和工種對農 民工和城鎮居民應一視同仁；2005 年，限制農民工就業的部門規章和地方法規 相繼廢止，其中最重要的是勞動和社會保障部於 2005 年 2 月廢止《農村勞動力 跨省流動就業管理暫行規定》，使針對農民工的歧視性行政行為失去了法律和政 策依據。136
在社會保險方面，把農民工納入統一的工傷保險是一個突破。2005 年 6 月，
勞動和社會保障部發出通知：明確了農民工參加工傷保險是他們的基本權利，農 民工應當享有與其他勞動者平等的社會保險待遇；2006 年 3 月，大陸國務院發 出《關於解決農民工問題的若干意見》，將農民工新政策系統化，重點是：實現 工資待遇平等和勞動關係平等，要求農民工和其他職工要實行同工同酬，在農民 工勞動管理上要嚴格執行勞動合同制度。該意見提道：要解決農民工社會保障問 題，首先要落實工傷保險和大病醫療保障，進而把農民工納入城市公共服務體系 等。
2014 年 1 月，國務院發佈的《工傷保險條例》，適用對象依然是「城鎮職 工」，按照習慣，城鎮職工並不包括外來農民工。雖然已廢除了歧視性規定，但 應強調農民工屬於待遇均等的範圍，只有這樣，才有可能切實縮小農民工與城市 職工之間的待遇差距。
136 李若建、閻至剛，走向有序：地方性外來人口管理法規研究(北京:社會科學文獻出版社)，2007 年 7 月。
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特別重要的是 2007 年新修訂的《勞動合同法》，體現在《勞動合同法》之 中的勞動關係法律框架適用於所有工人，包括與企業簽訂合同的農民工。該法律 的實施明顯提高了農民工的勞動合同簽訂率。根據珠江三角洲的一項抽樣調查顯 示，2009 年，與雇主簽訂書面勞動合同的農民工比例達到 62.36%，比 2006 年提 高了近 20 個百分點。137雖然依據《勞動合同法》，對農業和非本地戶口身份農 民工的制度性歧視已經成為歷史，但由於就業的流動性等原因，與本地工人相比，
農民工的勞動合同簽訂率還不夠高，法律的落實還有待努力。
在社會保險立法方面，關於是否為農民工單獨設立社會保險專案的問題一直 存在爭議。向農民工開放社會保險體系的地方性試驗差異很大，有的地方直接把 農民工納人現有的城鎮社會保險體系，有的地方嘗試為農民工設立專項保險。單 獨設保考慮了地方因素和農民工的特殊性，但不利於社會養老保險的制度統一性。
2010 年 10 月，大陸頒佈《社會保險法》，第一條規定立法目的是為了規範社會 保險關係，維護公民參加社會保險和享受社會保險待遇的合法權益。該法律的主 要內容定義了有關所有就業關聯社會保險專案的基本權益，包括基本養老保險、
基本醫療保險、失業保險、工傷保險和生育保險。其中第 95 條是進城務工的農 村居民依照本法規定參加社會保險。
這非常值得推敲。由於在過去，一種心照不宣的解讀是農民工不屬於城鎮職 工，第 95 條關於農民工的特別表述是完全必要的。《社會保險法》確立了就業 有關的社會保險的制度框架，是包容性社會保險改革的一個里程碑。這一改革是 一個「去身份」的過程，每個勞動者，無論屬於何種戶籍身份，都應該參加、享 受各類就業關聯社會保險。這使過去沒有任何社會保護的農民工受益，在社會保 障均等化獲得了平等的機會。
三、社會保障制度均等化的前景預測
137 李小琪、Richard Freeman，「新〈勞動合同法〉如何影響農民工的勞動權益？」，勞動經濟研究
（北京），第 2 卷第 3 期 2017 年 6 月，頁 17-41。
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在勞動就業和相關社會保險的均等化改革中，農民工的法律地位得到了顯著 提升，但是法律的平等並非等於事實上的平等，關鍵在於法律的實現程度。若干 經驗研究顯示，在參加就業關聯社會保險方面，城市本地工人、外來市民和外來 農民工的參保機會由高到低排列的情況非常顯著。138很顯然的，這些相關法律的 執行還不到位，但接下來的問題是要持續觀察存在的差異是擴大還是縮小？
從戶籍制度的角度思考，戶籍制度作為一套正式制度安排，主要功能是提供 居民身份、維持公共秩序和控制城市人口，為政府有關部門提供居民資訊，戶籍 制度本身並不包含對農民工就業身份和相關公共服務的特別限定。改革開放前，
農村勞動力不能到城市就業，是因當時明文規定城市只招收非農業戶口的勞動者。
改革開放後，農民可以離開農村到城市務工經商，並不是因為他們改變了戶籍身
改革開放後，農民可以離開農村到城市務工經商，並不是因為他們改變了戶籍身