地方治理與鄉鎮市長任命制度改革的相關研究

對於鄉（鎮、市）地方自治的討論，主要焦點在於是否應廢除自治選舉改制 官派。本節首先從1996 年國家發展會議決議廢除鄉（鎮、市）自治開始，接著 列舉學者對於鄉（鎮、市）地方自治存廢問題的正反意見討論，以及 2010 年縣 市合併或單獨改制升格為直轄市，轄內鄉（鎮、市）公所改制為區之研究，最後 探討地方治理與直轄市之鄉（鎮、市）改制為區之後的相關文獻，藉由直轄市的 改制經驗，瞭解改制10 年之間所面臨的問題，如何加以克服與改善，並以地方 治理、民主治理的角度，檢視改制後的治理成效是否提升，藉以探討未來全面改 制後，臺東縣鄉（鎮、市）未來的可能治理形式。

壹、 鄉鎮市地方自治存廢的討論

我國鄉（鎮、市）制度自 1945 年設置以來，期間雖因 1950 年實施地方自治、

1976 年解除戒嚴、1997 年修憲精省等階段有所變動，但基本的「鄉公所/代表會」

架構卻未改變，故鄉（鎮、市）體制雖未規定於憲法與憲法增修條文之中，但作 為臺灣最具代表性、最獨特的地方制度實不為過。然而，此一地方自治制度歷經 長時間的施行，鄉（鎮、市）的許多問題也逐漸浮現，例如：地方派系問題、黑 金勢力介入選舉，乃至於行政運作上的種種效率問題等，使得鄉（鎮、市）自治 功能飽受各界質疑與批判，於是，1996 年 12 月召開之「國家發展會議」總結報 告中指出，建議政府應取消鄉（鎮、市）級的選舉，鄉（鎮、市）長改為官派（呂 育誠，2003：4）。

1996 年國家發展會議決議取消鄉（鎮、市）級自治選舉，鄉（鎮、市）長 改為依法派任，可知當時對於鄉（鎮、市）體制改革的結論與方向，主流的共識 應為改制官派，研究重點在於改制如何實行，且能顧及現有鄉（鎮、市）自治的 優點。會議中支持與反對官派的理由分述如下（引自鄭逢堅，2012；國家發展會 議實錄編輯委員會，1997：1085-1088）：

一、國家發展會議支持官派的理由

會議中提出取消鄉（鎮、市）級選舉，鄉（鎮、市）長官派，鄉（鎮、市）公所 成為縣之派出機關，其優點有四：

（一） 提升行政效率

（二） 減少黑金氾濫、派系傾軋的惡質選舉文化

（三） 兼顧行政層級以及減緩廢省或將省虛級化之衝擊的優點

（四） 不必修憲即可達成目標。

二、國家發展會議反對官派的理由

會議中討論過程，除了上述贊成官派理由之外，亦有反對者，其反對理由有三：

（一） 鄉（鎮、市）級地方自治可貴之處，在於民眾可對攸關日常生活之公共 事務，以及地方首長的施政滿意度，透過定期選舉與面對面溝通的方式 表達意見，進而形成社群共同體。

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（二） 若鄉（鎮、市）長改為官派，將激化縣市級選舉的競爭，鄉（鎮、市）

選舉被取消後，原本為鄉（鎮、市）級之政治勢力可能轉而投入縣市級 之選戰，競爭之激烈可想而知，恐使地方政治對立，不利地方發展。

（三） 鄉（鎮、市）長改制官派，其首長缺乏民意基礎，民眾無法有效制衡，

有忽視地方民意而造成專擅的可能。

曾任三屆立法委員與兩屆臺南縣長的蘇煥智指出，歸納以上國家發展會議廢 除鄉（鎮、市）自治選舉之共識，其主要理由在於：「基層選舉綁樁買票，導致 地方派系及黑金政治問題」妨礙地方發展;另外是基層鄉（鎮、市）財源不足，

基層民選公職太多，造成政治分贓，消耗有限資源，所以停止鄉（鎮、市）選舉 有其理想性的訴求（蘇煥智、葉紘麟，2018：134）。蘇煥智進一步指出，貿然停 止鄉（鎮、市）選舉也有疑慮，因地方之人參與地方公共事務乃理所當然，如今 最基層的村、里長都是民選了，而村、里長買票問題依然存在，同理是否也要停 止選舉？故停止鄉（鎮、市）長選舉，乃是阻斷地方之人基於關心地方事務的參 與權，有開民主倒車的疑慮！

1996 年國家發展會議廢除基層選舉的決議在當時的政治環境現實下並未落 實。直到2010 年縣市升格為直轄市，轄內原有的 121 個鄉（鎮、市）改制為區，

區長官派，廢除鄉（鎮、市）自治獲得部分實現；2014 年地方制度法修正，將 原有121 個區中的 6 個山地原住民區恢復自治，所以目前是 115 個鄉（鎮、市）

改制為區，成為直轄市之派出機關，區長官派，代表會廢除，其餘的198 鄉（鎮、

市）級選舉維持地方自治不變。

現行鄉（鎮、市）地方自治問題何在？吾人可從行政院院會在 2000 年 10 月18 日通過的「地方制度法修正草案」之總說明中窺知一二。修法總說明中指 出：「為落實民國八十五年底國家發展會議取消鄉（鎮、市）級自治選舉，將鄉

（鎮、市）改為縣長依法派任之共識，以達縮減政府層級、提升行政效能之目的，

並期藉以防止派系、黑金介入基層政治，爰將鄉（鎮、市）級自治選舉取消……」

（陳沛郎、謝順旭，2005：329）。

鄉（鎮、市）自治存廢引起各界的關注與討論，主要的焦點著重於鄉（鎮、

市）長應廢除民選改制官派，或者維持民選現狀，主要提出的正反論述意見可歸 納為「黑金政治與地方派系問題」、「行政效率不彰問題」、「自有財源不足問題」

及「有違民主政治與地方自治」等四大討論方向，以下就正反意見分別說明：

一、黑金政治與地方派系問題

（一）黑金政治問題

早年臺灣地方政治充斥追求外部利益，許多民選代議士、行政首長與黑道、

財團等政經勢力，與其樁腳共同分贓及壟斷地方有限資源，形成行政領導權誤 用，並對地方造成傷害（趙永茂，1998：324）。鄉（鎮、市）選舉常為人所詬 病的問題之一，便是選舉黑金化，現今的基層選舉，尤其是鄉（鎮、市）級選 舉，容易淪為地方黑金與派系掌控地方資源的工具（陳沛郎、謝順旭，2005：

334）。

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黑道介入政治的手段之一，便是以暴力排除異己，黑道與地方派系掛勾並 藉由基層選舉漂白，進而利用政治勢力鞏固其私利。當選後回饋其黑金金主與 樁腳等，共同分贓地方資源。黑道份子成為鄉（鎮、市）長或民意代表後，利 用職務或職權之便，向行政機關施壓關說，以各種合法與非法手段影響政府施 政，利用預算審查權箝制地方政府，影響地方發展甚鉅（陳沛郎、謝順旭，2005：

334）。文忠國（2000：24）亦提出，參考 2000 年 6 月國民黨政策研究工作會進 行的鄉（鎮、市）長官派民調結果顯示，其中高達68.61%的民眾非常同意或同 意，有關鄉（鎮、市）級選舉易造成黑金政治與派系政治，影響基層選舉風氣 之問題，足見問題的嚴重性（余明娟，2013：18-24）。

（二）地方派系問題

地方派系（Local factions）有許多不同的定義，趙永茂（1997）認為，地方 派系是「地方政治人物以地緣、血緣、宗族或社會關係為基礎，相互聯合以爭取 地方政治權力的組合或政黨內部體系的次級單位」，他進一步指出，地方派系並 無固定之正式組織與制度，其領導方式依賴個人政治、社會、經濟關係，並以選 舉、議會等為主要活動場域，並在其中擴展其政治或社會關係勢力，在地方政治 具有決定選票、推薦人才、影響選舉與決策的能力（引自徐禎瑜，2013：7）。

陳陽德（1999）則認為，地方派系是指一群不具任何有形組織的地方有力人 士，因具有相同目標與利害關係，以利益為基礎而凝聚存續，通常藉由選舉相互 競爭，以掌握地方政府機關的團體。透過上述，可知政治派系主要共同的目標為 爭 取 與 維 持 其 政 治 利 益 ， 派 系 的 運 作 只 是 他 們 為 達 目 的 所 為 之 結 盟 行 為

（alliances），而其最大的力量乃自其以關係取向（relation orientation）為主的社 會與政經基礎（引自余明娟，2013：19）。

通常地方派系以利益為取向，沒有具體的公共政策，只有謀求私利的主張，

目的在於掌握地方政治權力進而瓜分地方資源，分贓利益。以臺灣地方派系為例，

因地域、語言、宗親姓氏關係而的派系占相當大之比例。這樣組成的團體，對選 票的競爭常能發揮很大的作用，左右地方選舉結果。而派系又常與黑金掛勾，壟 斷地方政治與利益分贓，丁仁方（1997）點出鄉（鎮、市）選舉最為人所詬病之 處，乃是在於基層選舉容易成為黑道、金權與派系三者相互滋生的溫床。黑道先 以暴力排除異己，接著藉由當選公職而漂白，進一步以政治權力鞏固其利益；金 主則於選舉時多方押寶投資，提供候選人競選時的鉅額開銷，而候選人於當選後 再以地方政經資源回饋金權與派系；派系則提供選舉時最重要的群眾動員能力，

選前是一個「動員網路」，選後自然成為「分贓網路」。藉由選舉管道的流動，黑 道便與金權、派系形成三位一體之共生結構。

高永光（2006）則指出，過去國民黨是所有地方派系的「恩主」，如今它沒 有辦法繼續提供「禮物」給地方派系，地方派系自然也沒有辦法再回饋「服務」

給國民黨，地方派系與中央的關係從原先的「禮物-服務」的恩庇侍從關係逐漸 式微，因而產生「恩主轉換」的情形。加上政黨的輪替、經濟發展的停滯不前，

地方派系的力量似乎有消頹的情況，但城鄉差距、黑道勢力及經濟力，仍可能是 影響台灣地區地方派系未來發展的重要變數（徐禎瑜，2013：14）。

派系政治除了掌控地方政經資源、相互對立破壞地方和諧之外，其存在對地

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方政治產生另一個重大影響，即是傷害民主選舉的「選賢與能」基本價值。派系 勢力的維持是靠著「社會網絡」與「利益交換」來維繫與運作，如何能選出真正 為地方服務賢能政治人物，令人質疑。

（三）取消鄉鎮市自治無助於解決地方派系問題

反對取消鄉（鎮、市）級自治選舉論者則認為，如果因為基層地方選舉充斥 黑金就要取消鄉（鎮、市）長選舉，無異是一種錯置因果、本末倒置的做法，事

反對取消鄉（鎮、市）級自治選舉論者則認為，如果因為基層地方選舉充斥 黑金就要取消鄉（鎮、市）長選舉，無異是一種錯置因果、本末倒置的做法，事