影響鄉鎮市自治制度變遷之反應序列

依照歷史制度主義對於制度變遷的「路徑依賴」（path dependence）觀點，

一旦行動者選擇特定政策或制度後，這項選擇將不斷強化加深，使得政策或制度 變遷產生「鎖定」（lock-in）的效果，維持固定的走向，無法形成大幅改變（修 改自陳恆鈞、詹茗荏，2013：60-61）。

Mahoney（2001）認為，制度在初始條件侷限效果之下，使行動者一開始能 選擇的範圍有限，時間推進到關鍵時刻出現，主要行動者只能在2個以上選擇當 中，做出特定的抉擇，導致具有制度重製特性的制度產生，一旦行動者對特定方 案作出選擇，便很難回到當初所捨棄的方案。制度重製即是制度的存續與維持發 展，主要行動者因為報酬遞增的效果，產生自我強化傾向維繫既有的制度，使制 度產生一定時間的均衡狀態。

當制度演變至特定時間序列時，行動者為了回應外在社會狀態與環境條件的 改變，做出許多正向反應（維持舊制度）或逆向反應（創立新制度）的行為，這 些反應就是制度發展的路徑，也是最終結果，意即透過正反向反應來解決行動者 所面臨的內外在衝突。無論出現「自我強化序列」以維繫既有的制度，抑或是出 現「反應序列」企圖改變既有制度，均可藉此瞭解政策變遷的因果關係。

以下就影響我國鄉（鎮、市）地方自治制度變遷可能的反應序列，意即改變 既有制度的力量，以下分別從政治及選舉因素、農田水利會改制官派等兩項因素，

分析制度改變的力量。

壹、 政治及選舉因素反應序列

1987 年解嚴及開放黨禁，民進黨、新黨等黨派相繼成立，我國政治邁向民 主改革開放的新頁；1996 年第一次總統由全體公民直選，選舉結果由國民黨籍 李登輝總統當選執政，逐漸民主深化與轉型；另一方面，民選省長與民選總統之 民意基礎高度重疊且類似，為了解決中央與地方職權疊床架屋的問題，於 1997 年修憲精省，省虛級化，移除省地方自治團體資格，無法行使地方自治權，立法 院接著在1999 年 1 月三讀通過地方制度法，2 月公布施行，並於 3 月廢止省縣 自治法與直轄市自治法，正式結束了我國自治二法時期。

67

2000 年 3 月民進黨籍陳水扁總統當選中華民國第 10 任總統，完成了我國史 上第一次政黨輪替，確立了兩黨政治的開端，8 年後的 2008 年總統大選結果，

國民黨籍馬英九總統勝選，國民黨重回執政，實現了我國第二次政黨輪替（徐禎 瑜，2013：32-34），兩次政黨輪替政權和平轉移，民主制度得以逐漸深化鞏固；

2016 年第三次政黨輪替，民進黨蔡英文總統執政，續於 2020 年當選連任迄今，

我國逐步邁向民主成熟的國家。

觀察上述影響我國地方自治制度變遷的重大歷史事件關鍵時刻，可知政治及 選舉因素是過去地方自治制度變革的重要原因之一，透過本研究訪談對象的回答，

進一步區分以下三點分析：

一、鄉（鎮、市）地方自治制度變遷，深受政治及選舉因素影響

本研究共訪談 8 位受訪者，其中有 7 位認為，鄉（鎮、市）地方自治制度變 遷，深受政治及選舉因素影響，例如受訪者（A3）在訪談中明確指出，政治與 選舉因素對於制度變遷的影響力，如果改制對政治決策者或權力掌握者有利，改 變的可能性將大為提升。

因為我們鄉（鎮、市）的制度你看，從我們實施地方自治開始…從民國 39 年一直到過來以後，事實上你看每次的改革，都是在臺灣政治和選舉都是很 重要的時刻。而且，精省目的是什麼，其實後面大家談過來，就是政治和選 舉的因素，你現在要把鄉鎮廢掉也是一樣啊。那取決的目的是什麼？是我現 在有最大權力的人的，我認為什麼東西對我來講是…我想要的，我要的目的 就是這樣。那這個就是政治上…裡面的選擇，最大權力人做了這樣的選擇，

做了這樣的一個決定，所造成的結果，當然是政治和選舉的關係。而且政治 選舉，有一些是想到自己，或想到自己的…政治，不只是自己的黨，甚或自 己想要協助的哪一個區塊，或是我的政治價值是屬於哪個部分。（受訪者A3）

受訪者（B1）進一步指出，制度變遷與政治與選舉因素兩者關係密不可分。

那這個一定是的啊，就是地方制度修改要改成官派，這一定是背後的政治因 素嘛…….每個政黨考量的不同，有的可能是選票…我就是要繼續執政，才有 可能…所以我是覺得這個是密不可分，肯定是受到政治因素影響。（受訪者 B1）

受訪者（C2）也提出相同看法，認為制度必然受到政治及選舉因素左右，

國家制度多數都是兩黨政治妥協的結果。

地方制度的變遷，臺灣一向受到政治跟選舉因素的影響，這是從以前到現在 都是這樣。除了傳統的高雄市跟台北市之外，後來的六都為什麼會變成現在 的六都，當然也有很多專家學者的貢獻，他們的學說還有他們的主張在裡面。

但是最終，我覺得最終制度的變遷，當時最終他的變遷還是受到政治跟選舉 因素的考量。因為臺灣幾乎已經走向兩黨政治，臺灣的任何地方制度或是任 何的國家制度，怎麼樣變就是兩黨在較勁，從裡面去取得折衷跟調和，所以 他一定是受到政治跟選舉因素的影響，這個無庸置疑。（受訪者C2）

訪談結果只有 1 位受訪者（B2）表示，制度的改變雖會受到政治及選舉因

68

素影響，但程度不大。

基本上不能說沒有影響或是不會影響，加減還是會有一些影響，但是我認為 制度的改變往往順應潮流、順應時事、或是順應民意；它的目的性一定是希 望這個地方的地方發展能夠越來越好。所以未來受到政治或選舉的影響性或 許會有，但是我認為影響性沒有很大。（受訪者B2）

從以上受訪者回答可知，鄉（鎮、市）地方自治制度變遷，應深受政治及選 舉因素影響，政黨須執政以實現其政黨核心價值與目標，而執政的方式在民主國 家而言，必須透過公平選舉取得，今日臺灣趨向兩黨政治的政治現實，鄉（鎮、

市）地方自治制度改制官派勢必影響兩黨選舉結果，本研究結果顯示，選舉與政 治因素將深刻影響制度變遷走向。

二、改制後地方政治生態勢必競爭激烈，但可藉此汰弱留強

受訪者一致認為，改制後地方政治生態勢必改變，鄉（鎮、市）長、代表可 能轉戰議員或村里長等職位，政治職位有限地方競爭勢必激烈。例如受訪者（C2）

認為改制後競爭激烈不是壞事，可以汰弱留強；另一方面，受訪者（C1）表示 真正熱心服務者可以轉入地方社團或社區發展協會中繼續為民服務，解決地方上 民間團體人力不足問題。

我是覺得這些政治生態的改變是必然，這些將來官派以後……你這些村長、

你這些鄉長要選的這些人，你沒有要選的人，你不能幫忙到社團去嗎？你那 麼愛服務，那你去幫忙嘛。這個是另外一面向啊，人力的轉移嘛。對不對？

就像那麼多代表，你們都能力很強，如果你們在回到社團，回到組織、社團 這些去幫忙，對組織、社團很好啊。（受訪者C1）

受訪者（C2）亦有類似的看法，認為有競爭有進步，能讓優秀人才被看見，

改制後地方民選公職減少，僧多粥少的情況下可透過競爭淘汰不適任者，反而有 利於地方發展：

地方職位變少之後，民選職位變少之後，勢必他會轉戰其他的跑道跟職位，

那對地方生態會不會有影響喔？汰弱留強啊，反正就越多人爭取，就讓那個 優秀的出現。（受訪者C2）

受訪者（C2）更質疑鄉（鎮、市）民代表的專業程度參差不齊，並舉出代 表會期間預算審議實際發生的情形為例，批評部分民意代表專業度不足，預算審 議只是形式上，並無實質意義。

說實話地方民代的素質一直都不高啦，我發現他連預算書都看不懂，每次審 預算都還要我來解釋。明明就已經他們同意墊付了，後來還在吵老半天，我 就說你們自己都同意墊付了，現在還在講這個幹什麼？我就直接講說，你都 是先同意，這個我們錢都花完了，你們還有什麼好講的。錢都花完了，已經 執行完了，你現在還要跟我說你不同意，對不對，錢也都繳完了，你要怎麼 樣不同意？（受訪者C2）

對於改制可能帶來的政治衝擊，受訪者（B2）有不同的看法，其認為短期

69

勢必對地方政治帶來不小的影響，時間大約 2-4 年，並以縣市改制為直轄市經驗 為例，認為初期的影響是必然，磨合期過後不會產生不良影響。

基本上，我認為就政治生態來講，確實會在短期內，兩年到四年會有一個很 大的衝擊。但是我想我們在推動一個行政制度是就整個未來趨勢發展的一個 長線的一個看法。長線來看我認為這個衝擊跟影響性是不大的，但是就短期 來看它勢必會影響了整個民意……一個政治圈的一個影響，包括確實有些代 表會思考是否要轉戰議員，或是有些代表真的思考轉戰里長職務。這確實也 會造成了一個衝擊，就是地方上原本有的職務跟後來沒有的職務在做抗衡。

我想這短期勢必有這種現象，但是我認為這個就在兩年、四年後我想就 會……就會平淡掉了，包括我們可以拿直轄市做為一個最簡單的例子。其實 縣市合併當時候是一個很大的議題，但是人家也是執行下去了，而且到現在 也過了……（受訪者 B2）

三、改制後可能出現「民主赤字」現象

改制後縣長的人事權與權力提升，議會監督力量卻未相對提升形成的「民主

改制後縣長的人事權與權力提升，議會監督力量卻未相對提升形成的「民主