研究動機

自由等）之利害關係人參與為基礎（吳啟瑞，2019：3）。農田水利會從私法自治 到公法自治，繼而回歸國家自辦成為行政機關，其自治性質雖為功能自治，與鄉

（鎮、市）之地方自治不同，但與鄉（鎮、市）地方自治同屬於基層自治團體，

而近年鄉（鎮、市）自治改制官派與否的正反論辯不斷，在2020 年 10 月農田水 利會正式走入歷史的關鍵時刻，牽動著是否廢除鄉（鎮、市）自治的敏感神經，

再度引起各界關注。

第二節 研究動機

民主政治是一種以民主的方式來影響政府運作的制度，在公共政策制定的過 程中，需要民意的參與和支持，如此一來，政府的政策才能順利推展，民主政治 才得以生存（葛永光，1996）。然而，民主政治的成敗與地方自治是否實行有著 密不可分的關係，布萊斯（James Bryce）曾說：「民主政治最好的學習和民主政 治成功的最佳保障，便是實施地方自治」²。可見地方自治對於民主政治的健全，

有其深遠的意義（趙永茂，1998：11）。依照薄慶玖對於地方自治的定義，其認 為地方自治指「國家特定區域內的人民，基於國家授權或依據國家法令，在國家 監督之下，自組法人團體，以地方之人及地方之財，自己管理地方上事務為其理 想。可知所謂地方自治，實即一種地方民主制度（薄慶玖，2001：5）。另一方面 來說，地方自治是為了防止中央集權，而衍生出來的一種分權概念。所謂分權，

可區分為「水平式權力分立」與「垂直式權力分立」兩種方式。「水平式權力分 立」為中央或地方政府內部間之權限劃分，是為防止權力過度集中於少數人或某 一機關單位；而「垂直式權力分立」是為了防止中央集權，使中央與地方政府間 相互制衡。地方自治便是實現垂直權力分立的一種政治制度，在民主國家之中有 其存在的必要性（余明娟，2013：2）。

地方自治是民主政治的實現，垂直權力分立制度的具體設計，但我國自 1950 年實施地方自治以來，卻也浮現許多問題。鄉（鎮、市）自治為臺灣民主政治發 展過程的重要基石，歷經70 年的社經環境發展與變遷，鄉（鎮、市）自治出現 部分「黑金派系問題」、「行政效能不彰」、「自有財源嚴重不足」等現象（內政部，

2011：7），如同研究背景所述，鄉（鎮、市）長任命制度改革，取消鄉（鎮、市）

層級地方自治的聲音不曾間斷。前述1996 年「國家發展會議」決議取消鄉（鎮、

市）級的自治選舉，鄉（鎮、市）長改為依法派任，其主要的考量在於取消鄉（鎮、

市）的自治選舉，以消除地方派系與黑金的問題，給予地方一個更為公平、乾淨 的政治參與空間（行政院，1997：1085）。

然而，反對取消鄉（鎮、市）自治選舉者則持不同的看法，認為廢除鄉（鎮、

市）可能會阻礙地方自治的發展、激化縣市級選舉的競爭、鄉（鎮、市）的行政 機關缺乏民意基礎等缺點。反對者認為鄉（鎮、市）級的地方自治最可貴之處，

在於民眾可以對攸關日常生活的公共事務，明確地對民選地方首長課予政治責任，

並可透過基層選舉或面對面表達意見的方式具體實現（孫介浩，2000：45）。此 外，反對者亦認為，若是鄉（鎮、市）級選舉被取消後，上述問題亦有可能轉而 滲入縣級或更高層級的選舉，難謂地方惡質勢力不會依附於縣級政治事務之下；

2 原文：The best school of democracy, and the best guarantee for its success, is the practice of local self-government (James Bryce,1924:133)

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若相關他律性的規範無從確立，縣級政治的惡質化將因鄉（鎮、市）級選舉的停 止辦理而更加明顯（陳陽德，1999：140）。鄉（鎮、市）長是否改由官派產生，

正反論述皆言之成理，且改制與否牽動地方政治版圖，影響甚鉅，可能為迄今尚 未定案的主因。

民進黨立委鄭運鵬等 19 位委員於 2020 年 3 月 4 日提出地方制度法部分條文 修正案，旨在取消鄉（鎮、市）級自治選舉，然為落實原住民族自治精神，仍維 持山地原住民鄉及直轄市山地原住民區的自治地位。其改制理由為：(1)提升地 方政府行政效率，消除地方制度一國兩制。(2)消弭鄉（鎮、市）選舉地方派系 與黑金問題（立法院，2020）³。本項提案於2020 年 3 月 6 日立法院第 10 屆第 1 會期院會第3 次會議，因國民黨黨團對本案有異議，決議退回程序委員會重新提 出。雖然此次提案並未闖關成功，可知鄉（鎮、市）長任命制度變革為目前執政 黨既定的政策方向，且山地原住民鄉（山地原住民區）的自治地位將予以保留，

值此關鍵時刻，我國全面廢除鄉（鎮、市）層級自治的議題再度浮上檯面，此為 本文研究動機之一。

為因應縣市合併升格，2009 年立法院通過地方制度法部分條文修正案，其 中增訂了第八十七條之一到之三的條文，依照第八十七條之二：「縣（市）改制 或與其他直轄市、縣（市）合併改制為直轄市，原直轄市、縣（市）及鄉（鎮、

市）自治法規應由改制後之直轄市政府廢止之……」，此條文是廢除改制後直轄 市轄內鄉（鎮、市）地方自治公法人地位的依據。另2010 年 1 月 18 日立法院三 讀通過之地方制度法部分修正案，其中第五十八條有關保障鄉（鎮、市）長轉任 區長之規定，五十八條之一明文停止鄉（鎮、市）民代表職權，由直轄市長聘任 其為區政諮詢委員。改制後，區公所為直轄市政府之派出機關，並無自治行政權 限，鄉（鎮、市）民代表會亦無自治立法權（余明娟，2013：4）。

2010 年 12 月 25 日臺北縣烏來鄉、臺中縣和平鄉、高雄縣茂林鄉、桃源鄉 及那瑪夏鄉等5 個山地鄉也隨著本次地方制度法修法改制為山地原住民區，區長 改為官派、代表會不復存在，取消區域內原住民族之自治權。此時學界、立法委 員及原住民團體紛紛質疑本次修法違反憲法增修條文第 10 條及原住民族基本法 第4 條保障原住民族參政權利的規定，認為本次修法違憲、違法。在各方壓力下，

中央政府為使直轄市山地原住民區能恢復自治，經多次會商相關部會及各直轄市 政府，著手擬訂地方制度法部分條文修正草案並送立法院審議，立法院以極快的 速度於2014 年 1 月 14 日三讀通過「地方制度法」部分條文修正草案，為原住民 族自治權益增訂地方制度法第四章之一「直轄市山地原住民區」專章，地制法第 83-2 條第 1 項規定：「直轄市之區由山地鄉改制者，稱直轄市山地原住民區（以 下簡稱山地原住民區），為地方自治團體，設區民代表會及區公所，分別為山地 原住民區之立法機關及行政機關，依本法辦理自治事項，並執行上級政府委辦事 項。」同條文第2 項規定：「山地原住民區之自治，除法律另有規定外，準用本 法關於鄉（鎮、市）之規定；其與直轄市之關係，準用本法關於縣與鄉（鎮、市）

3立法院（2020）。2020 年 03 月 04 日第 10 屆第 1 會期第 3 次會議議案關係文書。案由：本院委 員鄭運鵬、鍾佳濱、劉世芳等19 人，擬具「地方制度法部分條文修正草案」。2020 年 03 月 06 日立法院公報：審議本院委員鄭運鵬等19 人擬具「地方制度法部分條文修正草案」，請審議案。

決議：退回程序委員會重新提出（公報:109 卷，3 期，總號：4752，頁 1~263）。

5 占全國總人數23,596,493 人的 25.97%，但土地面積為 24,996.4071 km2，占全國 總面積36,197.0669 km2 的 69.06%，鄉（鎮、市）土地面積幾占全國總面積將近 7 成，人口僅約全國 2 成 6 (內政部，2020)。目前全國直轄市山地原住民區共 6 人，僅占全縣 10.16%。臺東縣土地面積為 3,515.2526 km2，屬於山地原住民區 的蘭嶼鄉48.3892 km2，延平鄉 455.8810 km2，海端鄉 880.4 km2，達仁鄉 306.445 km2，金峰鄉 380.664 km2，合計 2,071.4192 km2，占全縣總面積的 58.93%。山 地原住民5 鄉土地面積占全縣總面積將近 6 成，人口僅約全縣的 1 成（臺東縣政

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葉紘麟（2018）對於民進黨的施政方向判斷正確，2020 年民進黨立法委員鄭運 鵬提案全面廢除鄉（鎮、市）自治並改制官派，近期將會繼續闖關，現今時空背

的問題。根據世界銀行（The World Bank，1994）的定義：「治理是一種應用政 治權威以及制度資源去管理社會問題與事務的過程」（陳敦源，2012：30）。另一 方面，「地方治理」在近幾年成為當代地方政府研究的新主流。依據聯合國環境 規劃署（UNEP）對於地方治理核心概念的界定與歸納如次：（一）分權化：強 調中央政府對於地方政府的自治行政權、自治立法權與自治財政權予以制度上的 保障。（二）參與性：重視地方人民參與地方治理的決策過程，同時強調地方治