研究結論

本節整理第四章實證訪談內容，嘗試著與第二章文獻探討對話，藉以回應本 文第一章提出之三項研究目的與五項研究問題。

本研究目的主要運用歷史制度主義的路徑依賴與關鍵時刻觀點，輔以檢視直 轄市山地原住民區2010 年至 2014 年地方自治制度變遷的相關文獻，藉以探索我 國鄉（鎮、市）地方自治制度的變遷脈絡，最後探討臺東縣鄉（鎮、市）未來的 可能治理形式，以下對應本文第一章之研究問題，彙整為以下肆點研究結論。

壹、未來鄉鎮市長任命制度全面改革對臺東縣的影響 一、改善自有財源不足問題

研究顯示，鄉（鎮、市）改制確實是改善臺東財政問題的契機。臺東縣不論 縣政府或鄉（鎮、市）公所長期以來均面臨程度不同的財政困境，如何改善自有

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財源比率偏低問題，首先是消極面的節流策略：鄉（鎮、市）改制首要考量的便 是財政問題，以臺東縣的目前財政狀況而言，本研究認為，中央政府應將原先補 助或統籌分配給鄉（鎮、市）的預算全數轉移至縣政府運用，對於自主財源比例 遠較直轄市低的臺東縣，山地原住民區的預算設算補助亦應由中央全數負擔。

其次是積極面的開源策略：鄉（鎮、市）改制後有助於縣府整體規劃，均衡 區域發展，避免組織疊床架屋形成的資源浪費，積極發展觀光產業、邁向精緻農 業，活化縣產，善用資訊科技與網路媒體，行銷臺東，活絡臺東縣整體經濟發展，

提升自有財源比率，減少對於中央補助經費的依賴。

二、改善黑金派系問題

研究發現，鄉（鎮、市）改制確實能改善臺東黑金派系問題。本研究受訪者 認為，臺東縣黑金問題並不明顯，但黑金、地方派系問題確實與基層選舉的次數 成正比，廢除鄉（鎮、市）層級選舉，雖不至於天真地以為能完全消弭問題，但 研究顯示一定能減少黑金派系問題發生的機率，減少地方衝突與對立，增進地方 和諧發展。

三、提升行政效率

根據訪談結果，鄉（鎮、市）長改制官派能提升行政效率。首先，以直轄市 原住民區民選與官派之間轉換的實例，官派時期的行政效率與治理效能確實優於 民選，改制後臺東縣也可能產生同樣現象。

其次，民主制度常見尊重地方民意與行政效率的兩難，行政效率總在行政流 程與溝通協調中不斷流失，最終導致縣長施政目標與競選政見無法實現。

最後，改制後臺東縣行政一體，將有助於縣長對於整體資源合理分配，亦能 有效提升行政效率，加速縣政推動，期待未來臺東縣能將有限的資源充分利用，

突破現有制度與法令框架，增進地方發展。

四、對於地方民主自治的影響

分析訪談內容可知，鄉（鎮、市）改制對地方民主自治影響程度較小。可從 以下三點分析。

（一)是否發生「民主赤字」現象

對於民主赤字現象是否發生，訪談結果呈現兩極化看法。贊成論者認為改制 後鄉（鎮、市）民代表會廢除或虛級化，應同時增加縣議員席次，以維持地方行 政立法兩權的平衡。反對者則舉出2008 年國會議員席次減半、2010 年縣市升格 為直轄市，兩項重要制度變遷均為未發生民主赤字現象為例，認為改制不會產生 類似問題。

（二)是否產生「開民主倒車」疑慮

關於民選改制為官派違反民主原則產生「開民主倒車」問題，受訪者多數肯 定地方自治對於我國民主化的貢獻，就制度面而言，從民選改官派確實違反民主 原則，惟部分受訪者表示應不至於發生此現象。原因在於科技進步，資訊流通發

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達，民意反映管道多元，且改制後縣長依然是民選產生，自然重視民心所向。我 國民主化的過程已經走向民主鞏固階段，從直轄市的改制經驗可知，並不會侵害 到民主核心價值。

（三)是否產生「偏鄉更加邊陲化」現象

對於部分地區是否因改制發生偏遠鄉鎮更加邊陲化的現象，受訪者的看法不 一，改制後是否產生資源排擠效應，本研究對照組的直轄市改制經驗，因多屬資 源豐沛，地理環境優越，人口較為集中的都市地區，較難與臺東縣類北，因臺東 縣不但位處偏鄉中的偏鄉，甚至還有更偏遠的離島地區，例如非山地原住民地區 的綠島鄉，改制為區之後是否發生偏鄉邊陲化現象則有待後續觀察。

關於這點，筆者認為應於改制前從制度面防範，可參考現行地方制度法第 83-7 條規定，山地原住民區實施自治所需財源，由直轄市予以設算補助，並維持 改制前各該山地鄉統籌分配財源水準，將符合「偏鄉」認定標準的官派區域，其 財源比照山地鄉模式，由中央與縣政府負責維持一定標準，確保偏鄉資源不會因 選票考量而被犧牲。

五、一縣兩制對於臺東縣治理的影響

臺東縣鄉（鎮、市）改制勢必形成高比例的「一縣兩制」現象，從訪談內容 分析得知，其對於臺東縣治理影響程度不大。一方面，民眾可能從治理效能、預 算規模、社會福利、生活環境等觀點理性分析，比較民選山地原住民區與改制後 官派縣轄區兩者之間，何者對其較為有利，搬遷移動到更加適宜地區的居住，產 生所謂「以腳投票」現象；也可能因為現實考量無法移動，而對現狀感到不滿。

另一方面，多數訪談對象樂觀表示，改制後民選與官派地區治理效益差距顯 現，即使發生一縣兩制的情形亦不影響縣政，反而形成不同行政區域之間的良性 競爭，爭取資源發展地方，故兩種制度並行對於臺東縣治理負面影響程度有限。

貳、農田水利會改制將加速鄉鎮市改制進程

從受訪者回答中可知，2020 年 10 月農田水利會正式走入歷史改制成為農田 水利署，水利會改制是否加速影響鄉（鎮、市）改制進程，正反意見均有。反對 者理由為，農田水利會屬於「事項自治」相較單純，而鄉（鎮、市）屬於「人的 自治」，影響層面較廣也較為複雜，兩者有所區別，不能一概而論。

贊成者則認為，若結合前述政治選舉因素反應序列觀察，則不難發現不論水 利會或鄉（鎮、市）兩者同屬地方基層自治團體，多數受訪者均同意改制深受政 治選舉因素影響，而農田水利會改制很難跳脫背後之政治因素，亦即兩項反應序 列可能會相互影響或產生加乘作用，有待後續觀察。

結合上述正反意見，鄉（鎮、市）改制是高度政治考量的決策行為，不論前 述之農田水利會改制、抑或加強農會選舉與會務的管控，都無法跳脫執政者特定 政治意志的展現，是以筆者認為，農田水利會改制將加速鄉（鎮、市）改制的關 鍵時刻出現。

參、鄉鎮市地方自治制度變遷的路徑依賴現象與改制的關鍵時刻

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一、符合路徑依賴（path dependence）模式

依照歷史制度主義對於制度變遷的「路徑依賴」觀點，行動者在初始條件做 出特定選擇後，制度將不斷強化加深，使得政策或制度產生「鎖定」（lock-in）

的效果，無法形成大幅改變。無論出現「自我強化序列」以維繫既有的制度，抑 或是出現「反應序列」企圖改變既有制度，均可藉此瞭解政策變遷的因果關係。

從訪談結果得知，多數受訪者同意未來鄉（鎮、市）長任命制度變遷路徑，

會依照直轄市轄內原鄉（鎮、市）改制為區、區長官派，山地原住民區維持民選 的模式改變。從前述歷史制度主義之路徑依賴理論視角觀察，自 1994 年直轄市 改由市民直選產生、區長官派，此一制度持續深化穩固，影響後續 2009 年五都 升格直轄市、2014 年桃園升格第六都，甚至未來鄉（鎮、市）全面改制為區，

區長亦將維持官派。我國地方自治制度很難跳脫此制約另闢蹊徑，直到另一個關 鍵時刻的出現。爰此，筆者認為鄉（鎮、市）地方自治制度變遷符合「路徑依賴」

理論觀點。

二、改制的關鍵時刻（critical juncture）尚待觀察

依前述路徑依賴理論，制度可能因為重大事件的發生或受到內、外在因素之 影響，產生制度變遷，此種「斷續均衡」現象意味著制度會在特定的均衡狀態下 維持一段時間，等到關鍵轉捩點出現，才使制度崩潰或改變，變動後將形成新的 均衡狀態，繼續依賴路徑而運作，直到下一個關鍵時刻出現。

本文研究動機中提到，民進黨籍立委鄭運鵬於 2020 年 3 月 6 日提案修改地 制法，取消鄉（鎮、市）級自治選舉，但維持山地原住民區自治，此次提案雖然 被退回程序委員會，可知鄉（鎮、市）長任命制度變革為目前執政黨既定的政策 方向，筆者據以研判改制的關鍵時刻可能出現。時隔一年的2021 年 3 月 6 日，

身兼民進黨主席的蔡英文總統，在參加彰化縣民進黨黨務座談時，與會者提出建 言表示，全國鄉（鎮、市）長應改為官派，也建議農會應如農田水利會一般取消 選舉，避免派系、黑金介入等弊端影響地方發展。蔡英文表示，將交付行政院研 議、按程序來辦理。再次證明農田水利會於2020 年改制官派後，民進黨內部持 續討論與規劃廢除鄉（鎮、市）地方自治，同時研議加強控管農會，甚至廢除農 會選舉的可行性。值此時刻，鄉（鎮、市）長改制官派的關鍵時刻出現的可能性 大幅增加。

本文多數受訪者均認同未來鄉（鎮、市）首長將改制官派，惟改制的關鍵時 刻何時出現？或者為何尚未出現？大多表示尚待進一步觀察，朝野共識與重大事 件的發生都可能是改制的「觸媒」誘發轉變，此符合前述理論觀點；受訪者中僅

本文多數受訪者均認同未來鄉（鎮、市）首長將改制官派，惟改制的關鍵時 刻何時出現？或者為何尚未出現？大多表示尚待進一步觀察，朝野共識與重大事 件的發生都可能是改制的「觸媒」誘發轉變，此符合前述理論觀點；受訪者中僅