第二章 文獻回顧
第四節 歷史制度主義途徑下研究鄉鎮市長任命制度變遷
從以上歷史制度主義理論可知，政府決策與制度的抉擇受限於當時所處的環 境系絡與時空背景，同時政府最初始的決定因路徑依賴效果，對於未來制度產生 制約與引導效應；另一方面，在關鍵時刻發生的政治與社會重大事件，對於制度 的形成與發展產生斷裂式的改變，適足以作為分析我國地方自治制度變遷的研究 途徑。
根據前述 Peter 與 Taylor 的觀點，歷史制度主義有四個重要的特徵，透過與 本研究的問題意識與研究目的相互結合，可進一步說明為何本研究適用歷史制度 主義途徑：
一、 透過較宏觀的觀點與範疇，來定義制度與行動者行為的關係
在新制度主義中，歷史制度主義結合理性選擇制度主義與社會學制度主義 兩者的觀點，提供較為宏觀的視角，透過對於不同行動者的觀察，制度是 否來自於不同行動者之間互動的結果，故可藉由路徑依賴與關鍵時刻來解 釋鄉（鎮、市）長任命制度延續的理由與創建的原因。
二、 權力與權力在制度實際運作的不對稱關係
制度一方面是制約行動者行為的標準程序，另一方面是行動者追求利益下 所產生的特定秩序及規範，因此制度的形成必然有權力不對等（asymmetry of power）的情況發生，在權力不對稱下，鄉（鎮、市）任命制度中較為弱 勢的行動者如現任鄉（鎮、市）長、鄉（鎮、市）民代表可透過地方民主
42
治理與動員地方人民等反對官派的理由與方式，與主張廢除鄉（鎮、市）
自治的中央政府斡旋，抵抗制度的改變。相對強勢的執政者也無法完全漠 視基層民眾與政治人物的利益，以自身政黨理念或利益執意改變制度，因 此，廢除鄉（鎮、市）自治制度可謂兩種權力在制度中長期拉鋸互動並相 互妥協的結果。
三、 路徑相依與結果的不確定性
Thelen等歷史制度主義論者認為，制度一般可分為兩類探討，其一是關鍵 時刻
（critical juncture），主要研究制度在歷史中是如何「被建構」的議題，
解釋制度受到某些偶發及非預期因素之影響，產生根本性的轉變與斷裂，是制 度形成與變遷的主因；再者是
路徑依賴（path dependence），主要探討制度如 何「被延續」之問題，解釋制度如何受到歷史的影響，產生路徑依賴的因 果關係（Thelen，1999：372-384）。制度的延續與建立都有其歷史脈絡可循，制度不會忽然消失或出現，但會有關鍵時刻的轉折點產生，本研究嘗試找 尋與論證鄉（鎮、市）長改制官派的關鍵時刻與路徑依賴現象，鄉（鎮、
市）長任命制度是否為依循前述六都直轄市合併升格，直轄市山地原住民 區自治權的路徑延續。如今民進黨完全執政，黨籍立委鄭運鵬等19位委員 於2020年3月4日提出地方制度法部分條文修正案，是否為制度轉折的關鍵 時刻。
四、 制度的準決定論
歷史制度主義論者認為，制度並非政治結果的全部，其注重制度與其他因 素相互調合的關係，特別是理念與思想對制度的影響。（胡婉玲，2001：
87-89）1996 年 12 月 23 日到 28 日召開的「國家發展會議」，會議決議取消 鄉（鎮、市）級的自治選舉，鄉（鎮、市）長改為依法派任，鄉（鎮、市）
是否取消自治的議題始終受到各界關注，然而，基於地方多元發展與草根 民主的意識，24 年來社會各界正反意見分歧，立法院朝野亦無共識，故迄 今尚未修法全面改制，制度與其他因素如政治經濟、社會文化、歷史背景 及地方派系等複雜因素交互影響，使得改制與否，如何改制的議題，值得 進一步探討。
壹、路徑依賴的特徵
路徑依賴是歷史制度理論之一，尤其重視時間與事件序列及其互動過程對結 果的影響性（Thelen，1999：385-396）。Pierson（2004）進一步說明，事件發 生的時間點很重要，在特定時間的一個小改變如果在適當的時間中出現，極有可 能導致後續重大改變發生，因此，序列內容與改變的大小決定後續政策或制度的 發展，故為探討制度變遷的適切方法。（修改自陳恆鈞、詹茗荏，2013：59-60）
陳恆鈞、詹茗荏（2013：60-61）引用Krasner（1984：240）的觀點，其指出 回顧歷史發展可知，隨處可見路徑依賴展現。路徑依賴為「樹枝狀」的序列發展
（branching tree model of sequential development），其關注初始條件發生的事件 會影響後續歷史的發展方向，一旦初始條件成為路徑後，發展的走向會隨著時間 推移不斷強化，這時想改變路徑難度變得非常高，或者必須付出昂貴代價。總之，
43
路徑依賴有以下三個特徵（Mahoney，2000：510-511）：
一、 路徑依賴強調早期階段的重要性：路徑依賴指涉因果關係過程，發生在初 始階段的重大事件，將影響後續歷史的發展。
二、 路徑依賴中的初始條件無法作為早期偶發事件依據：在時間序列中，早期 發生的歷史事件為偶然發生，其對最終結果具有顯著的影響力，而此一特 性排除用初始條件來預測最終結果的可能性。
三、 路徑依賴為一種慣性過程：路徑依賴被視為較為明確的因果關係或是「慣 性」（inertia）過程，這些過程處會不斷追溯結果。這些慣性依以不同加以 分析，可分為「自我強化序列」（self-reinforcing sequence）和「反應序列」
（reactive sequence）。自我強化序列隨著時間序列演進，讓制度產生重製 機制；反應序列則是涉及正反應和逆反應機制，產生在制度內部的邏輯事 件鏈。Bridges（2000）針對路徑依賴的慣性重要因素說明如下（轉引自陳 恆鈞、詹茗荏，2013：60-61）：
（一） 自我強化序列：自我強化序列就是制度內的正向反饋，強調在初始條件 時一旦選擇某路徑，制度將持續強化，想改變將付出很大代價。因此，
時間推進成為自我強化的基礎。自我強化序列維繫既有制度的原因以下 兩點：首先，多元行動者之間經常發生利益相互衝突現象；其次，政策 或制度存在時間越久，將產生報酬遞增的效果，導致政策或制度難以改 變（Pierson,2000）。（轉引自陳恆鈞、詹茗荏，2013：60-61）
（二）關鍵時刻：歷史制度主義在應用時間與事件兩項序列時，非常重視關鍵時 刻的出現，因具有特定序列的因果變數會在此時交會（Peters, Pierre, King, 2005：1282；轉引自陳恆鈞、詹茗荏，2013：60-61）。多元行動者在關 鍵時刻的抉擇，經常成為路徑依賴分析的起點，其具有以下兩項特質：首 先，除了最後選擇的方案之外，需有其他方案可供選擇，此指至少存在兩 個以上的選項；其次，只有限制後續發展的重要抉擇，才有資格成為關鍵 時刻 (Mahoney, 2001: 113)。行動者在關鍵時刻所做的選擇，如同自我強 化序列一般，一旦行動者選擇特定政策或制度後，這項選擇將不斷強化加 深；Goldstone（1998）認為，受到歷史遺緒或初始條件影響，使得政策 或制度變遷產生「鎖定」（lock-in）的效果，維持固定的走向，無法形成 大幅改變。（修改自陳恆鈞、詹茗荏，2013：60-61）
（三） 制度重製：所謂制度重製 (institutional reproduction) 是指行動者在選擇 了某一選項之後，便使得後續的走向沿著相同路徑不斷發展，不斷強化 既有方案，排除選擇其他方案的可能。原因在於學習效果、改變成本、
預期適應的成本和不可逆的投入，導致選擇受到侷限（Pierson, 2000:252）
（改寫自陳恆鈞、詹茗荏，2013：60-61）。換言之，Mahoney（2000: 517-526；
轉引自陳恆鈞、詹茗荏，2013：60-61）認為制度重製伴隨時間序列，將 發生自我強化，除非重大事件出現，否則其他政策很難突破現狀。
（四） 反應序列：反應序列是指隨著時序發展，具有因果關係的事件之間形成 的序列。反應序列之中，每個事件既是先前事件反應的結果，也是後續
44
事件發生的原因。詳言之，早期事件出現變化時，隨著時間的推進將產 生極大差異。就反應序列而言，整個過程就是一連串的正反應與逆反應 不斷發生（Mahoney, 2000: 526；轉引自陳恆鈞、詹茗荏，2013：60-61）。
依據上述，將整個路徑依賴發展整理如圖2-2所示，依序為：初始條件、關 鍵時刻、制度重製、反應序列與結果。
圖 2 - 2 路徑依賴發展圖
資料來源：修改自Mahoney(2001:113)
Mahoney認為，制度在初始條件侷限效果之下，使行動者一開始能選擇的範 隨著時序的發展，形成制度或政策自我強化或邊際報酬逐漸遞增的過程（Pierson, 2000；轉引自陳恆鈞、詹茗荏，2013：62）。此一過程在初始條件階段可能會受
45
參、歷史制度主義理論在鄉鎮市制度變遷的應用
Mahoney（2000：533-535）以18世紀英國工業化現象為例，解釋說明路徑 依賴之反應序列論證的邏輯。如圖2-3「Goldstone地區對英國工業化的反應序列 解釋圖」，英國Goldstone地區的論證可區分為三個主要的序列：「環境序列」、
「文化序列」和「工業化序列」。而工業化序列是這個研究的主要序列，因為它 包含了直接導致英國現代工業化的重要事件，也是關鍵時刻。這個關鍵時刻經由 一個偶發事件所引起-「第一台蒸汽機發明」（M）。
圖 2 - 3 Goldstone 地區對英國工業化的反應序列解釋圖 資料來源：修改自Mahoney (2000：534)
一、環境序列：
A：森林面積有限且氣候寒冷﹔沿海地區煤礦資源蘊藏豐富 B：長期且嚴重依賴煤炭提供熱能
C：表層煤礦開採殆盡 D：挖掘深層煤礦
E：地下水及地表海水充滿礦井 二、文化序列：
H：有限君主體制 I：有限的新教威權體制
文化序列
（先行的自我強化序列）
環境序列
（先行的反應序列）
工業化序列
（由偶發事件M 觸發之 初始條件反應序列，也 是主要的反應序列）
A
H
I
E M D
C B
J J J J J J
N
O
P
Q
R
46
J：自由文化及對新技術的開放態度 三、工業化序列
M：研發第一台蒸汽機 N：蒸汽機效率改良 O：煤炭價格下跌 P：鋼鐵價格下跌 Q：鐵路和船舶的發展 R：大量工業製品的產出
在圖2-3中，「環境序列」（A）是由英國客觀環境特性所啟動，英國森林面 積有限，無法供應充足的木材作為取暖燃料，以度過寒冷的氣候，故開採沿海地 區蘊藏豐富的煤礦。因此，長期且大量依賴煤炭取暖的結果（B），很快的表層 煤礦就被開採殆盡（C），導致只能挖掘更深的礦坑來開採深層煤炭（D），但
在圖2-3中，「環境序列」（A）是由英國客觀環境特性所啟動，英國森林面 積有限，無法供應充足的木材作為取暖燃料，以度過寒冷的氣候，故開採沿海地 區蘊藏豐富的煤礦。因此，長期且大量依賴煤炭取暖的結果（B），很快的表層 煤礦就被開採殆盡（C），導致只能挖掘更深的礦坑來開採深層煤炭（D），但