影響鄉鎮市自治制度變遷之自我強化序列

路徑依賴理論著重正向反饋或自我強化機制。Mahoney（2001）明確地指出，

「自我強化序列」的特色是重製過程，以強化（reinforce）早期發生事件的重要 性；而「反應序列」則是改變（transform）甚至逆轉（reverse）早期發生的事件

（陳恆鈞、詹茗荏，2013：79）。

歷史制度主義的制度變遷理論，重點在於路徑依賴的模式，而路徑的起點，

是行動者在制度創始初期的重大關鍵點所做的選擇。在路徑依賴的過程中，會因 為時空環境的變化而產生關鍵時刻，導致路徑改變，形成制度變遷，同時形成新 的路徑依賴起點。

如同 Pierson（2000）所言之「自我強化序列」（self-reinforcing sequence），

行動者一旦在制度起源時選擇特定方案，後續的發展路徑將傾向沿著相同方向持 續增強既有的模式（田妮苓，2011）。

自我強化序列強調依循既有路徑並維持既有制度的存續。本研究的自我強化 序列依照本文第三章圖3-1 之研究架構，區分為：一、「鄉（鎮、市）地方自治」

維持鄉（鎮、市）長民選路徑；二、「直轄市所轄鄉鎮市長改制官派，山地原住 民區長維持民選」依賴直轄市改制路徑，區長官派路徑。以下從兩條路徑分別討 論制度的路徑依賴現象：

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路徑一、鄉（鎮、市）地方自治制度的維繫

首先觀察我國主張延續既有鄉（鎮、市）長民選制度的論點有：認為取消鄉

（鎮、市）自治有違民主政治，開民主倒車；反對取消農田水利會會長選舉，將 農田水利會改制為行政機關；認為民進黨有意逐步取消農田水利會自治，並且加 強控制農漁會等基層組織，最後勢必全面取消鄉（鎮、市）長民選制度；觀察直 轄市六都改制迄今產生的治理問題；直轄市山地原住民區自2010 年至 2014 年失 去地方自治團體地位帶來的負面影響；未來鄉（鎮、市）改制可能對縣府的財政 狀況造成衝擊等等，以上因素均強化對於維持鄉（鎮、市）長民選的需求。

路徑二、直轄市所轄鄉（鎮、市）長改制官派，山地原住民區長維持民選 其次是 2010 年修正地方制度法，直轄市五都合併升格，轄內鄉（鎮、市）

包含山地原住民鄉改制為區，區長官派；2014 年再度修正地方制度法，桃園縣 升格為第六都，六個直轄市轄內6 個山地原住民區取得自治法源，恢復自治。此 一制度變遷模式亦隨著時序不斷自我強化，形成路徑依賴現象，影響鄉（鎮、市）

地方自治制度變遷方向。若未來鄉（鎮、市）全面取消地方自治，鄉（鎮、市）

將改制為區，區長官派，轄內山地原住民區將維持自治。

本節就影響我國鄉（鎮、市）地方自治制度變遷可能的自我強化序列，意即 維繫與保存既有制度的力量，分別從上述鄉（鎮、市）地方自治制度需求因素、

直轄市山地原住民區自治因素等兩項因素，分析制度維持存續的力量。

壹、 鄉鎮市地方自治制度需求自我強化序列

從歷史的經驗可知，制度變遷會依循著穩定性和週期性的方式進行，不會完 全揚棄原本制度的設計而另闢蹊徑，只是對於原制度做出適當的修正。從第二章 文獻回顧中，吾人可以瞭解我國地方自治制度從1950 年迄今 71 年的歷史脈絡，

係以路徑依賴的方式漸進式的變遷，是以，鄉（鎮、市）地方自治制度目前仍然 在全國 13 個縣，198 個鄉（鎮、市）約 610 餘萬人口保持民選的姿態運作。以 下就訪談結果，說明臺東縣鄉（鎮、市）地方自治制度需求的自我強化序列，分 析制度維繫的因素。

一、偏遠鄉鎮改制官派對於民意表達與政府課責之影響

臺東縣屬於偏遠地區，交通不便，土地面積為 3,515.2526 km2，設籍人數約 21 萬 6 千餘人，人口外流嚴重使得人口數逐年下降，留在鄉村的多為老人與小 孩，近年外籍配偶增加，形成鄉村多樣的人口面貌，傳統認為，偏鄉民眾由於城 鄉差距與資訊不對稱，有別於都會地區，更加依賴民意代表與民選公職人員作為 其發聲管道，反映民意。

此外，4 年一次的鄉（鎮、市）長改選，有助於民眾檢驗民選公職人員的施 政結果，以民主的方式投下對政治人物的不信任票，淘汰不適任人員，是很重要 的民主訓練場域，而取消鄉（鎮、市）長選舉形同剝奪民眾民主權利。對此，訪 談對象表達不同的看法。

（一）人民對政府課責

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任職於縣政府的受訪者（A1）認為臺東縣地廣人稀，資源有限，現行的各 鄉（鎮、市）民選制度對於統合管理產生一定的影響，並且認為，改制官派對於 政府課責不會造成不良影響，原因在於人民可以直接向縣政府反映區長問題，形 同直接課責，區長不至於恣意妄為。

對政府的課責來講，其實你區長如果表現地太過於官僚或太過於跋扈，事實 上有效地反應在縣裡面我們並不是沒有相關的制度可以處理。事實上也可以 做一個有效的調度或者是把他降調，或者是給他做……因為區長以後也有可 能區長有一些是屬於事務官，可以做調整。（受訪者A1）

受訪者（C1）也表達同樣看法，改制官派只是課責對象不同，本質上沒有 改變。

官派區長會不會像現在鄉鎮長對民意的反映速度這麼快，事實上我是覺得沒 有差。其實官派區長他也有他該負責的對象，因為畢竟任命他的是縣長，縣 長也要對選民、也要對鄉民負責。那既然他要對他的上級長官縣長負責的話，

他在民意的反映速度如果太慢的話，縣長當然也會給他苛責，也會給他一定 的行政責任，就是一定的。所以官派區長會不會在意民意，或是說官派區長 會因而對民意的反映速度會變慢，我倒是不會這樣認為。因為如果一個官派 區長對民意的反映速度很駑鈍、很遲鈍的話，那遲早他很快就被換掉了。（受 訪者C1）

（二）對於民意表達的影響

改制官派對於政府民意表達管道會不會造成不良影響？受訪者（A3）表示，

區長係由縣長任命指揮，如果表現不好隨時面臨汰換，不敢忽略民意需求，且現 今科技進步資通訊網路媒體發展迅速，民意反映管道很多，不至於因為偏鄉就完 全依賴民意代表。

我覺得現在從中央到地方，接受民眾的陳情或意見的表達，基本上是很方便 的，尤其現在的…網路時代，我在 FB PO 一個東西，鄉（鎮、市）長大家就 會開始去注意這個問題，或你透過我們縣政府，各縣市幾乎都有的1999，或 你寫信，從很傳統的寫信到任何的一個反映，我覺得現在政府對民意的回饋 的時間是很短的，而且也很快。所以我倒不太擔心這件事情。（受訪者A3）

身為民意代表的受訪者（B2）也表達類似的看法，認為時代改變，民眾聲 音反映管道也與時俱進，現今網路時代科技發達，各種資訊傳遞迅速，不致出現 民意無法上達或資訊取得不易現象。

民眾的需求能否即時處理，然後民意怎麼樣可以充份表達或是怎麼樣去對政 府監督。我覺得現在是一個網路文化的時代。如果說這個案子要在 20 年前 推，我們就覺得台東可能還落差很大，因為……資訊不發達，然後能夠陳情、

能夠服務的管道不多。但是現在已經是一個全民網路的時代，幾乎我看民眾 有任何的問題大概陳情案一半以上都是透過網路系統在處理。甚至縣府提供 的 1999 專線一年下來也累積了非常多的處理案件。所以我想未來的時代，

假設我們是探討未來五年、十年後的狀況，其實官派這條路我認為是一個很

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好的方式。而且民眾我認為他在尋求服務的管道其實很多，而且非常的便利，

也不是像過去一樣那麼困難。（受訪者B2）

同樣身為民意代表的受訪者（B1）卻有不一樣的看法，對於臺東縣偏鄉長 者的民意需求，可能因為改制所帶來的負面影響表示憂慮，認為對於臺東縣的鄉 下地區，改制言之過早。

我覺得這一點可能會弱化一點，因為特別是…因為台東來講，我們不是屬於 都會區，那我們來講六都他不管是在資訊上、在交通上，他都是比較便捷的。

但是台東來講，其實我們可以知道，除了台東市之外，可能我們比較年輕的 還比較會用（此指資訊科技），那可能鄉下地方的一些民眾，你可以知道的，

他們比較仰賴的通常還是村里長、代表，這些基層的民意代表去…去反映這 樣的事情。（受訪者B1）

相較於臺東縣而言，直轄市六都多屬於都會地區。偏鄉及離島的臺東縣鄉（鎮、

市）對於民意表達相對依賴民意代表為民喉舌，改制初期可能發生偏遠地區鄉鎮 民眾及年長者不知如何反應民意的問題；此外，改制後區為縣府派出機關，區民 無法直接對區長進行4 年一次的選舉輪替，可能對於政府課責之直接性與即時性 造成影響。基於習慣性與依賴性，使得當地民眾偏向擁抱民選制度，強化鄉（鎮、

市）地方自治。

二、直轄市鄉（鎮、市）改制為區初期產生的負面影響

2009 年五都升格直轄市，以及 2014 年桃園縣升格成為第六都，依據上述路 徑依賴理論，地方自治有關直轄市制度延續原臺北市及高雄市的區長官派制度，

使得原來臺北縣、臺中縣、臺南縣、高雄縣及桃園縣等五個縣人口約991 萬人，

轄下共有121 個鄉（鎮、市）的地方自治隨之消失，改制為官派的區，由直轄市 直接管轄，對此，蘇煥智與葉紘麟提出批判，認為直轄市的基層民主只完成表面，

未竟全功，改制後造成直轄市城鄉混合區與偏鄉加速沒落與邊緣化等諸多問題

（蘇煥智、葉紘麟，2018：30）。

鄉（鎮、市）改制為區的目的在於削減基層自治選舉黑金與地方派系與改善

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