鄉鎮市自治制度變遷之「路徑依賴」與「關鍵時刻」

歷史制度論強調政策或制度的決定與形成，關鍵行動者所選擇之最適方案須

23 資料來源：維基百科，以腳投票模型（Foot voting），網址

https://zh.wikipedia.org/wiki/%E4%BB%A5%E8%85%B3%E6%8A%95%E7%A5%A8%E6%A8%A1%E 5%9E%8B，以腳投票模型是美國經濟學家查爾斯·丁波（Charles Mills Tiebout）(1924 年–1968 年1 月 16 日)提出的理論，認為經由人民的遷移過程，可以顯示出各地公共預算的偏好，達成 公共財最適配置，顯示「搭便車問題」（free-rider problem）實際上有非政治性的解決方案，瀏 覽日期：2021 年 4 月 11 日。

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與外在環境系絡連結，因此制度的產生必然有其歷史脈絡可循。

歷史制度論中的路徑依賴理論源自於經濟學，其強調兩種或兩種以上的技術 在市場上同時競爭，因為某些事件或偶然的機會，也許就此決定何種技術被優先 使用，產生所謂「鎖定」（iock-in）現象。所以，一旦某項技術被採用，就會比 競爭對手獲得更多機會，擴大市場占有率。Pierson 進一步將報酬遞增的概念套 用在政治學領域，並提出政治生活的四個特性，更加適合運用路徑依賴理論加以 分析：集體性、制度密集性、政治權威、權力的不對稱性（Pierson，2000：265；

轉引自陳恆鈞、詹茗荏，2013：78）。

換言之，在報酬遞增的作用下，早期所發生機會或偶發事件，由於學習效果、

協調成本、預期的調適和不可逆的投資，導致選擇受到侷限。由於報酬遞增效果，

行動者在關鍵時刻做出選擇後，所產生的影響將是強化選擇（Pierson，2000：252；

轉引自陳恆鈞、詹茗荏，2013：78）

路徑依賴係以「事件」為中心的分析方式，強調各序列之間的並列與融合將 產生顯著轉折，產生重大結果，不論是出現自我強化序列以維繫既有制度，抑或 出現反應序列改變原本制度，均可藉此瞭解制度變遷的因果關係。（陳恆鈞、詹 茗荏，2013：80）

本文採用路徑依賴理論，主要是在關鍵時刻所發生的事件，不僅是對先前事 件的反應，也是後續事件發生的原因，環環相扣，而路徑依賴的關鍵時刻，既是 時間序列的鎖鏈，也是因果事件的連接器，是以適用本研究。

經由上述分析可知，路徑依賴中的關鍵時刻可適切的解釋我國鄉（鎮、市）

地方自治制度變遷的影響原因。其次，地方自治制度變遷過程具有前後因果關係，

即先前的制度會對後續制度發展產生影響，而後期的制度與先前的制度具關連性。

爰此，欲研究未來鄉（鎮、市）地方自治制度變遷走向，可採用路徑依賴理論，

方能確實掌握變遷發生的關鍵時刻、自我強化序列與反應序列。

研究結果發現，對於制度是否符合路徑依賴論點？受訪者多數表示同意；其 次，對於是否為改制關鍵時刻？多數受訪者表示目前無法確認鄉（鎮、市）改制 官派關鍵時刻已經出現，但肯定未來改制機率非常高，並且期待制度轉變能帶來 改變契機，讓臺東縣地方治理更加成熟穩定，進而蓬勃發展。

以下針對我國鄉（鎮、市）與直轄市山地原住民區地方自治制度的歷史走向 與變遷過程先予以說明，接續探討鄉（鎮、市）地方自治制度變遷是否具有「路 徑依賴」現象？制度變遷之「關鍵時刻」是否出現，加以分析研究。

壹、我國鄉鎮市與直轄市山地原住民區地方自治制度的走向與變遷

我國實施地方自治的歷史，多數學者認同係由政府於 1950 年行政院頒布「臺 灣省各縣市實施地方自治綱要」開始，並以此為行政命令作為臺灣省各縣市實施 地方自治的法源依據，回顧地方自治實施的演變歷程，一般而言，可以從行政命 令朝向法制化以法律定之的方向努力，區分三個時期，依次為「綱要時期」：始 於 1950 年至 1994 年通過自治二法為止；其次為「自治二法時期」：始於 1994 年省縣自治法、直轄市自治法通過後至1999 年公布施行地方制度法為止；最後

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則為「地方制度法時期」1999 年 1 月 25 日地方制度法公布施行迄今（鄭逢堅，

2012：14-16）。

在「綱要時期」時期的地方自治徒具形式，權力幾乎集中在中央政府，其法 源依據僅以行政命令法位階層級定之，地方政府並無實權。隨著 1987 年解嚴，

黨禁隨之開放，臺灣民主化浪潮自此風起雲湧，遂於 1994 年修訂憲法增修條文 第八條：「省、縣地方制度，以法律定之」，地方自治從此進入法制化階段，1994 年公布施行「自治二法」（省縣自治法、直轄市自治法），我國地方自治開始具備 法律基礎。

儘管自治二法為我國地方自治法制化展開新頁，但政治的現實讓國人體會到 我國目前有效管轄範圍僅限於臺澎金馬3 萬 6,188 平方公里的領土，人口約 2 千 300 萬，當時依然維持四級政府，其中省政府權責與轄區幾乎與中央政府一致，

造成事權重疊，資源浪費等問題，因此各界認為省政府應予廢除或精省的主張（國 家發展會議實錄編輯委員會，1997）。

當時中央政府為回應各界呼籲，於 1996 年李登輝總統召開「國家發展會議」，

其中在憲法體制與政黨政治議題有關「合理劃分中央與地方權限、健全地方自治」， 做成4 項決議，1.調整精簡省府的功能業務與組織，並成立委員會完成規劃及執 行，同時自下屆起凍結省自治選舉；2.取消鄉（鎮、市）級的自治選舉，鄉（鎮、

市）長改為依法派任；3.縣市增設副縣市長，縣市政府職權應予增強；4.地方稅 法通則、財政收支劃分法應儘速完成立法或修正，以健全地方財政（行政院，1997）。

以此會議共識之基礎下，展開精省工程，經由國民大會於 1997 年修正憲法增修 條文第九條予以落實：「第十屆臺灣省議會議員及第一屆臺灣省省長之任期至中 華民國八十七年十二月二十日止，臺灣省議會議員及臺灣省省長之選舉自第十屆 臺灣省議會議員及第一屆臺灣省省長任期之屆滿日起停止辦理。」自此省虛級化，

我國地方政府精簡為三級制。

為了因應省制度變革、整合地方法制，全面檢討當時自治二法及地方自治缺 失，於是在精省工程進行的契機及地方自治進一步落實的需要下，自治二法得到 全面翻修與檢討的機會，而在此背景下，「地方制度法」得以在1999 年因應而生，

展開「地方制度法」時期迄今。（鄭逢堅，2012：16）。

1996 年「國家發展會議」另一項重要共識「取消鄉（鎮、市）級的自治選 舉，鄉（鎮、市）長改為依法派任」雖未全面實施，在2010 年修正地方制度法，

直轄市五都合併升格得以部分實現，當時直轄市五都合併升格，轄內鄉（鎮、市）

改制為區，區長官派，喪失地方自治權，自此全國僅餘13 縣 198 鄉（鎮、市）

約610 餘萬人維持鄉（鎮、市）自治選舉，僅占全國人口約 1/4。

2010 年地方制度法修正，五都升格或縣市合併升格為直轄市過程中，臺北 縣烏來鄉、臺中縣和平鄉、高雄縣茂林鄉、桃源鄉及那瑪夏鄉等5 個山地鄉因地 方制度法修法改制為山地原住民區，區長改為官派、代表會不復存在，取消區域 內原住民族之自治權。此一改變引起長期推動原住民自治者的強烈質疑與反對，

因而積極推動修法復權。

2014 年地方制度法再度修正，桃園縣升格為直轄市，我國地方自治形成 6

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都13 縣 3 省轄市，桃園市復興區併同五都之 5 個山地原住民區人民，得辦理其 區長及區民代表選舉，因修法時間過於倉促，致其自治權僅能大致比照鄉（鎮、

市），仔細觀察其自主財政權部分，獨缺「稅捐」及「公共債務」兩項自治權，

故成為我國直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）之外，新創設的第四種地方自治團 體，山地原住民區自治權被消失4 年之後，得以復行自治。

歷史制度論者將事件的因果關係視為具有路徑依賴特質(Hall and Taylor, 1996)Peters(1999:18-9)曾解釋，「依某一項制度而決定的行為，事實上並非依照制 度本身所提供之方式運作，而是在決策形成時便已被創造出來。此一制度設計在 實際運作後，就決定了制度未來如何形成決策的過程」，政策結果並不只是反應 優勢決策者的偏好，實際上，其深受過去的制度牽引，致使過去所做的政策對現 今的政策具有形塑作用（陳恆鈞、江慧萍，2010：133-134）。

眾所周知，政治制度不是在真空中運作，而是在多元參與者之間權力的角力 過程中被創造出來，同時發生變遷。再者，制度本身是一項自變項，在穩定時期，

其能對政策產出進行解釋，惟制度崩潰時，它就成為依變項。

歷史制度論者重視歷史因素的影響，主要是在不同的關鍵時刻，制度可能呈 現不同的內涵與形式，對正式規則或規範產生程度不一的重要性。在過程中，時 序顯得特別重要，亦即先發生的事件比後發生的事件更為重要。

制度安排並非經由個人行為所堆積而成的集體行動，依循計畫或是意圖所產 生，而是受到非預期因素及偶發事件影響，充滿不確定性。(March and Olsen, 1984:

737; Hall and Taylor,1996)歷史制度論者認為，制度之所以會產生變遷，主要是社 會經濟或政治脈絡產生巨變，造成新的行動者透過既存的制度追求其目標，但是 舊行動者會調整策略以適應改變。由此可知，制度會產生變遷主要是受到「內部」

與「外部」因素之交互影響（陳恆鈞、江慧萍，2010：135-136）。

本文旨在運用歷史制度主義觀點，觀察我國鄉（鎮、市）地方自治制度變遷 是否符合路徑依賴觀點？探討影響我國鄉（鎮、市）地方自治制度變遷的關鍵時 刻是否出現？以下就歷史制度理論觀點與質性訪談實證結果分析之。

貳、鄉鎮市地方自治制度變遷之「路徑依賴」現象

正如 James Mahoney(2001:111-2)的解釋，路徑依賴是行動者在關鍵時刻所做 的抉擇，導致具有重製特性的制度產生。這些制度對後續的發展非常重要，因為

正如 James Mahoney(2001:111-2)的解釋，路徑依賴是行動者在關鍵時刻所做 的抉擇，導致具有重製特性的制度產生。這些制度對後續的發展非常重要，因為