第二章 文獻回顧
第一節 鄉鎮市地方自治的歷程與相關文獻
壹、地方自治的意涵
「地方自治」一詞之正式使用，起源於清末光緒三十四年的「城鎮鄉地方自 治章程」及宣統元年的「京師地方自治章程」、「府廳州縣地方自治章程」。這些 章程都是參照日本地方自治法制而成的。爰此，我國地方自治一詞，也是由日文 翻譯而來。追溯日語的地方自治一詞，則譯自英國（local self-government)一詞。
趙永茂（1998：12）援引蘭寧（Astin Ranney：1975）的論點指出，許多民主政 治論者都主張以地方自治作為健全民主政治的方法，可知地方自治可視為健全民 主政治的重要指標。趙永茂（1998：12）認為地方自治可就字面上分開解釋，所 謂「地方」係指一個特定區域，有時國家為方便管理而將其土地範圍，劃分為若 干不同大小面積的行政區域，此區域就是地方；而「自治」（self-government）從 字義上可解釋為「官治」的反面，意指自己管理自己的事務，他人無權過問。
薄慶玖（2001：5）則認為，地方自治是一種政治制度，按國父孫中山先生 的說法，係「將地方上的事情，讓地方人民自己去治。」但人民自己治理地方上 的事，不能恣意為之，必須有法律或法規命令作為依據，同時也需要有組織，這 個組織還必需具有法人資格，在法律上，必須是法人才能作為權利義務的主體。
再者，所謂「地方」，須有一定的區域，如無一定的區域，則其地方上的人民、
財源、責任等都無法確定。既稱其為地方，可見地方不若國家般擁有主權，故地 方須受國家的監督。地方自治既然以地方上之人，管理地方上之事，故地方行政 與地方立法機關公職人員，如無當地公民身分者，即不得由當地之人選舉為地方 公職人員。由於當選者係經由選舉產生為當地人民服務，故其所為之各種措施應 以民意為依歸。因此，如不具備以上兩項條件，一般都不視為地方自治。
王業立（1998）亦提出，現代民主國家大多具備地方自治制度，惟政治制度 與當地政治條件、社會文化及經濟狀況等因素有著密不可分的關係，故地方自治 各國定義不盡相同；例如美國的地方自治，係指「各邦職權之行使不受中央政府 干預」；而英國則認為，「地方自治是指由地方人民管理地方公共事務」；法、德 兩國為歐陸中央集權國家，其認為「地方自治乃為遵照國家法律，以地方稅支付 費用，而由地方團體辦理地方行政」；日本學者則認為地方自治意涵為：「自治者，
乃為公共團體以自己的意思，處理屬於團體內的行政事務」（轉引自孫介浩，
2010）。
綜觀各國地方自治的形成，是因為近代民主國家成立後，為了防堵專制獨裁 政體的復辟，藉由國家制度上的設計，將立法、行政及司法三權分立，使國家權 力行使時相互監控與制衡，亦稱為「水平式的權力分立」，然而此一設計雖能防 止權利過度集中於國家某一機關或少數人，卻無法阻止權力過度集中於中央，造 成地方自治團體或居民的權利被忽視（蔡茂寅，1999：156）。為了彌補水平式權 力分立之漏洞，於是產生「垂直式的權力分立」的制度設計作為填補，地方分權 使得民眾能充分參與和自己密切相關的地方事務，並有自我形成或決定自治的權 力，此外，地方自治團體與上級監督機關或自治團體內部，均藉由監督機制來相
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互制衡，形成「垂直式的權力分立」（陳慈陽，2001：116~117）。
我國自 1950 年 4 月 22 日臺灣省政府公布施行「臺灣省各縣市實施地方自治 綱要」以來，至今實施地方自治已有70 年的歷史，長久以來實施地方民主政治 的經驗，對臺灣2000 年第一任總統直選，與選後政權的和平轉移，民主逐漸深 化與鞏固，有顯著且正面的影響（紀俊臣，2020a）。
就學理上而言，紀俊臣（2006）認為地方自治團體之基本權有三：組織自主 權、立法自主權與財政自主權，歷經司法院大法官多次解釋而確認，其意涵說明 如下（紀俊臣，2006；轉引自余明娟，2013：17-18）：
一、 組織自主權－住民自治：為貫徹住民自治之要件，應賦予地方自治團體具 有組織自主權，住民可經由選舉、罷免過程及採取多數決方式，決定地方 政府之領導人與地方議員之成員。
二、 立法自主權－團體自治：地方政府成立後，是否具有自主性，關鍵在於地 方行政權可否有效行使，因此必須有完整的立法權始可貫徹和成就地方自 治之要件。而該立法權基本上由地方政府與議會共同行使，已呈現地方自 治團體共同行使團體自治之特質。
三、 財政立法權－團體自治：地方自治團體處理地方公共議題與提供公共服務 措施，皆須龐大的財政支出，如未能有穩定之支出財源或自主財源，則無 法落實團體自治，是以，地方財政自主權逐成為該團體之基本權，以確立 團體自治之構成要件。
由以上標準來判斷，我國鄉（鎮、市）為地方自治團體，因其具備組織自主 權、立法自主權與財政自主權等自治基本權，依法辦理自治事項，並執行上級政 府委辦事項，實施地方自治。
貳、我國地方制度概況
依內政部民政司4的資料顯示，我國現行地方制度依據憲法、憲法增修條文 及地方制度法規定，地方劃分為省及直轄市，省劃分為縣及市，縣之下又劃分為 鄉、鎮及縣轄市。精省後省雖仍為地方層級，惟不具地方自治團體公法人地位。
現有地方自治團體為直轄市、縣、市及鄉、鎮、縣轄市、直轄市山地原住民區，
依法辦理自治事項，並執行上級政府委辦事項。直轄市及市之下均劃分為區。鄉、
鎮、縣轄市、區以內之編組為村、里；村、里以內之編組為鄰。關於現有各級地 方自治團體組織與數量分別敘述如下：
一、地方制度法規定之各級地方自治團體組織
依地方制度法規定，目前我國地方自治團體為直轄市、縣（市）及鄉（鎮、
市），分別說明如次：
（一） 直轄市設市政府及市議會，市長及市議會議員由該直轄市市民依法選舉
4 改寫自內政部民政司網頁：https://www.moi.gov.tw/dca/02place_001.aspx，瀏覽日期：2020 年 8 月14 日。
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故成為新創設的地方自治團體（陳丘玫，2015：102）。
二、各級地方自治團體數
14 213147655B37A59D5，瀏覽日期：2020 年 8 月 14 日。
15 憲者並非否定鄉（鎮、市）之自治（陳沛郎、謝順旭，2005：332）。
雖然憲法本文即憲法增修條文中並未明文規定鄉（鎮、市）自治，但與憲法
https://cons.judicial.gov.tw/jcc/zh-tw/jep03/show?expno=498，瀏覽日期：2020 年 8 月 17 日。
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地方自治團體包含水平權力分立原則的兩個機關：地方行政機關與地方立法 機關，在鄉（鎮、市）層級分別為鄉（鎮、市）公所與鄉（鎮、市）民代表會。
上述釋字第498 號解釋文亦提到，基於住民自治之理念與垂直分權之功能，地方 自治團體設有地方行政機關及立法機關，參照地方制度法第5 條規定，鄉（鎮、
市）設鄉（鎮、市）民代表會、鄉（鎮、市）公所，分別為鄉（鎮、市）之立法 機關及行政機關，可知我國鄉（鎮、市）地方自治團體分別設置地方行政與地方 立法機關。
復依地方制度法第 57 條規定，鄉（鎮、市）公所置鄉（鎮、市）長一人，
對外代表該鄉（鎮、市），綜理鄉（鎮、市）政，由鄉（鎮、市）民依法選舉之;
地方制度法第33 條亦規定，鄉（鎮、市）民代表由鄉（鎮、市）民依法選舉之，
明確表示我國鄉（鎮、市）長、鄉（鎮、市）民代表由鄉（鎮、市）行政區域內 人民依法選舉，鄉（鎮、市）具公法人資格，為我國最基層之地方自治團體。
依地方制度法規定，鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授 權，制定自治法規。而地方機關的公職人員多由地方上人民選舉在地人擔任，無 當地公民之身分者，則不得當選為地方公職人員，符合前述薄慶玖對於地方自治 以地方之人、用地方之財、自己處理地方公共事務之地方自治原則（薄慶玖，2001：
5）。
在鄉（鎮、市）自治事項方面，地方制度法第 20 條規定，下列各款為鄉（鎮、
市）自治事項：
一、 關於組織及行政管理事項如下：
（一） 鄉（鎮、市）公職人員選舉、罷免之實施。
（二） 鄉（鎮、市） 組織之設立及管理。
（三） 鄉（鎮、市）新聞行政。
二、 關於財政事項如下：
（一） 鄉（鎮、市）財務收支及管理。
（二） 鄉（鎮、市）稅捐。
（三） 鄉（鎮、市）公共債務。
（四） 鄉（鎮、市）財產之經營及處分。
三、 關於社會服務事項如下：
（一） 鄉（鎮、市）社會福利。
（二） 鄉（鎮、市）公益慈善事業及社會救助。
（三） 鄉（鎮、市）殯葬設施之設置及管理。
（四） 鄉（鎮、市）調解業務。
四、 關於教育文化及體育事項如下：
（一） 鄉（鎮、市）社會教育之興辦及管理。
（二） 鄉（鎮、市）藝文活動。
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（三） 鄉（鎮、市）體育活動。
（四） 鄉（鎮、市）禮儀民俗及文獻。
（五） 鄉（鎮、市）社會教育、體育與文化機構之設置、營運及管理。
五、 關於環境衛生事項如下：
（一） 鄉（鎮、市）廢棄物清除及處理。
六、 關於營建、交通及觀光事項如下：
（一） 鄉（鎮、市）道路之建設及管理。
（二） 鄉（鎮、市）公園綠地之設立及管理。
（三） 鄉（鎮、市）交通之規劃、營運及管理。
（四） 鄉（鎮、市）觀光事業。
七、 關於公共安全事項如下：
（一） 鄉（鎮、市）災害防救之規劃及執行。
（二） 鄉（鎮、市）民防之實施。
八、 關於事業之經營及管理事項如下：
（一） 鄉（鎮、市）公用及公營事業。
（二） 鄉（鎮、市）公共造產事業。
（三） 與其他地方自治團體合辦之事業。
九、 其他依法律賦予之事項。
以上自治事項賦予鄉（鎮、市）有權依地方之民意，處理地方上之事務，除 外的部分大致以下兩項：（一）涉及跨鄉（鎮、市）之事務由各該地方自治團體 協商或由共同上級業務主管機關指揮（地方制度法第 21 條）。（二）地方政府間 合辦之事務，需經各該鄉（鎮、市）代表會通過後，設組織經營之（地方制度法 第24 條、24 條之 1）。雖然鄉（鎮、市）自治事項與權限不如直轄市與縣（市），
以上自治事項賦予鄉（鎮、市）有權依地方之民意，處理地方上之事務，除 外的部分大致以下兩項：（一）涉及跨鄉（鎮、市）之事務由各該地方自治團體 協商或由共同上級業務主管機關指揮（地方制度法第 21 條）。（二）地方政府間 合辦之事務，需經各該鄉（鎮、市）代表會通過後，設組織經營之（地方制度法 第24 條、24 條之 1）。雖然鄉（鎮、市）自治事項與權限不如直轄市與縣（市），