政策建議

本節歸納前述研究結論，整理出我國鄉（鎮、市）地方自治制度未來變遷方 向，並嘗試提出臺東縣鄉（鎮、市）未來治理形式的政策建議，分為以下六點說 明。

壹、應以公平、公正、公開方式選任優秀事務官擔任區長

參考徐禎瑜（2013：40）以臺南市縣市合併升格為例之研究，其訪談結果發 現，鄉（鎮、市）長改制官派後，市長將掌握更大權力，控制更多資源。改制後 區長的任命，臺南市政府在改制初期採取相對公開的方式，選擇出區長候用人 員。

徐禎瑜（2013：41）提到，臺南市政府在 2011 年 6 月率先推行區長甄選及 培訓計畫，以類似「海選」的方式公開徵求優秀儲備人才，吸引 40 多人報名，

第一關須通過市府人事單位的資格審查，有38 人「入圍」第二關複審，經過競 爭激烈的口頭簡報及委員提問的複審機制，由甄審作業小組委員提出建議名單，

最終經過市長核定，共有5 名優秀文官脫穎而出，臺南市政府透過甄選、培訓、

用人三階段擇優遴聘優秀人員，不靠人情關說走後門，以公平公正公開方式拔擢 優秀公務人員擔任區長³⁰。

又如鄭逢堅（2012：91）研究 2010 年臺南縣市合併升格為直轄市對地方基 層治理影響，以臺南市七股區公所為例，提出區長選任的建議，認為改制應探討 區長任免方式或增加任用標準，具體而言，在區長遴選上可擷取民選制度的優點，

以當地人民或久任當地公職者優先考量，以及對官派區長定有任期，有助區政穩 定發展；此外，區長考核獎懲應建立公正考評制度，以調任不適任區長，避免個 人專擅。

30 參考網路資料：儲備區長「嚴選」5 人出線，8 月 11 日培訓課程起跑，臺南市政府公務人力 發展中心，網址: https://csditn.tainan.gov.tw/web/?p=849，瀏覽日期:2021 年 4 月 8 日。

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目光回到本研究，本文受訪者亦表示，改制後新增的官派區長一職有助於事 務官職務輪調，增加基層歷練機會，一方面開拓文官治理視野；另一方面區長必 須貼近民眾需求，接地氣，可培養文官全方位的治理能力。

筆者認為臺東縣未來改制官派，可參考臺南市以公平公正方式，遴聘優秀區 長的作法，避免選舉或政治酬庸式的黑箱作業，不但能派任接近地方需求的優秀 文官，更能激勵事務官士氣，增加中高階文官完整歷練經驗，也可留住人才，深 耕基層，配合縣長整體施政目標，整合地方資源，縣政永續發展。

貳、未來鄉鎮市制度變遷，應思考調整選舉制度與政黨制度

關於如何改革地方制度，部分學者提出「新地方自治的改革之道」，筆者認 為可於未來鄉（鎮、市）長任命制度變遷時納入考量。

一、修正基層選舉制度

關於基層選舉制度，蘇煥智、葉紘麟（2018：144-149）指出，基層地方自 治的弊病根源在於選舉制度。舉例言之，縣議員或鄉（鎮、市）民代表為複數選 區「單記不可讓渡投票制」（Single non-transferable vote，SNTV），在這種選舉制 度之下，單一選舉區內要選出數名候選人，每位選舉人只能投一票給一名候選人，

候選人則依得票數多寡，依照應名額以得票高低之次序決定是否當選；此外，不 論勝選的候選人獲得多少票，都不能將當選門檻以上的得票數讓渡轉移給其他的 候選人。

這種選制的優點為充分表達少數族群意見，缺點則是相對較少選票即能當選，

候選人容易出現偏激政見，以吸引特定族群青睞，導致選風惡化。蘇煥智、葉紘 麟（2018：144-149）進一步指出，此種以候選人個人為投票對象的選舉制度，

容易使黑道介入與買票綁樁現象發生。例如2017 年屏東縣 33 個鄉（鎮、市），

竟有超過1/3 涉貪。2010 年六都升格前 5 年，全國 319 位鄉（鎮、市）長與市民 代表，5 年內就有 700 多人被移送法辦。基層選舉黑道容易介入，且我國選舉非 常花錢，一般收入根本無法參選，導致學經歷品行優秀且熱心公益的地方人才不 願也不敢選舉，造成「地方公共事務參與者，劣幣驅逐良幣」現象。

政黨候選人一旦當選往往與政黨脫鉤，政黨也不易影響他。當選後往往只關 心選舉，漠視地方公共事務，熱衷於參加婚喪喜慶及選民個人服務，而非地方公 共事務，形成基層民選公職「捻香、綁樁、跑攤文化」，長期以來，辛苦的跑攤 而又花錢的選舉制度，實不利於有正當職業的地方正派人士參政，地方治理的品 質難以提升。

二、改善基層選舉黑金問題，可從選舉制度與鄉（鎮、市）地方政府組織改變 杜絕基層選舉買票黑金政治問題是否只有停止選舉一途？蘇煥智、葉紘麟

（2018：144-149）提出不一樣的看法。認為可從選舉制度與鄉（鎮、市）地方 政府組織兩個方面檢討與改革，並提出以下三項建議。

（一）簡化區政府組織，試行內閣制或委員會制

參考美國聯邦政府及州政府，如同我國的行政權與立法權分立，議員不得兼

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任行政職，但州政府以下的市及郡，則多採委員制、內閣制、專業經理人制等，

制度類似我國公司法規定，公司股東大會（有如選民）選出董事（有如代表）組 成董事會，再選出董事長治理公司，筆者理解為選民選出民意代表來治理地方。

如果選舉制度改為「政黨比例代表制」，以政黨得票比例依序當選，依選舉結果 之多數黨區議員名單的第一名擔任區長，區長並為區議會主席，筆者理解為立法 兼行政職，類似內閣制做法，蘇煥智、葉紘麟（2018）認為此制優點可精簡區議 員人數，並分工督導執行區政業務。

（二）區自治選舉制度應採「全政黨比例代表制」，以減少賄選與黑道介入情形 意即各政黨提出「政黨候選人名單」，選民投黨不投人，依各政黨得票比率 分配席次，而多數黨領銜提名的第一名者，即為區長或鄉（鎮、市）長之當選人。

至於非政黨的獨立參選人亦可參選，視為個人政黨計算其得票率，決定是否當選。

如果各政黨得票均未過半，則採結盟過半的多數黨的第一名者為區長。蘇煥智、

葉紘麟（2018）認為此制優點在於，政黨買票機率較個別候選人低，政黨較易提 出有利於地方公共事務、在地經濟發展的政見，投黨不投人也可減少綁樁、跑攤 文化。

（三）思考是否開放「地方政黨」

蘇煥智、葉紘麟（2018）進一步指出，如採上述「全政黨比例代表制」，政 黨將處於關鍵角色，但目前法令限制政黨限於全國性的政黨，對於地方事務較不 關心，或者全國性政黨以高姿態提名地方候選人，容易與地方民意脫節。如欲充 分反映地方民意，建議開放縣市層級的地方型政黨，鼓勵更多關心地方公共事務 的地方人才參政。

綜上學者建議，提出鄉（鎮、市）地方自治制度，除了廢除選舉改制官派、

維持現狀民選制度之外，另一種制度內改革的選擇，歸納其意見，需改變我國鄉

（鎮、市）選舉制度改採內閣制、全政黨比例代表制，並開放地方政黨以傾聽民 意。筆者認同學者意見為理想的地方治理目標，甚至可考慮全國性選舉一體適用，

惟依照路徑依賴理論，我國地方自治演變迄今，在初始條件時期，多元決策者一 旦從多種制度中做出選擇，隨著時間序列不斷推進，制度的自我強化將不斷墊高 改制的「沉澱成本」，甚難出現重大改變。

除此之外，本研究顯示，2010 年縣市合併或獨立升格為五都直轄市，其轄 內原本的鄉（鎮、市）均廢止地方自治改制成區，區長官派，此為我國地方自治 的「關鍵時刻」之一，並形成新的「路徑依賴」現象，簡言之，改變我國鄉（鎮、

市）地方自治走向官派的機率不高，除非出現重大事件，否則未來鄉（鎮、市）

長將依直轄市制度路徑，改為官派。

參、參考日本廣域治理理論與實務，研議我國鄉鎮市「一縣兩制」之可行性 近年來，跨域治理在公共治理領域始終是門顯學，對於如何解決跨越行政區 域的公共問題，學者提出多元觀點，例如王皓平、趙永茂（2019）曾指出，學理 上對於如何應對都會政府擴張成長的理論觀點，廣域治理的三大理論，分別是「傳 統改革主義者」（自治體間合併論）、公共選擇理論（自治體間差異論）與新區域

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主義（自治體間合作論）。日本不論是明治、昭和、平成大合併，都是先推出大 規模的合併方案（措施），待合併告一段落之後，再積極鼓勵地方自治體間的廣 域行政（合作）作為，以下分別說明之：

一、傳統改革主義者

都會區內人口快速的成長，使得都市治理破碎、不易統整區域內自治體，故 而強調整併。日本三大期間的基層自治體整併，主要的訴求為自治體的人口數，

如昭和大合併所設定8 千人的門檻，或平成大合併係針對 1 萬人以下的自治體進 行整併。

二、新區域主義

強調區域內自治體間功能互補、資源共享與匯集。日本的實務運作更強調廣 域內自治體的合作，以降低行政成本，減少財政支出。而就合作的政策類別上，

鄰避型公共設施的合作比例較高。

三、公共選擇理論

日本實務上從「抗拒合併」角度來看，有些自治體因深具傳統與光榮感，但 往往會堅持地方獨立自主，避免走向合併、地方消滅。這些抗拒的自治體認為，

基於地方「差異性」、獨特的歷史文化而抗拒合併。

比較我國與日本的地方自治型態，我國地方分權制度的權責不相當，雖與日 本的地方政府面對類似的廣域性質公共問題，但制度面與現實面大多將上述事務 責任上推給上層縣市政府或中央政府，在缺乏誘因與急迫性之下，即使財政困難、

比較我國與日本的地方自治型態，我國地方分權制度的權責不相當，雖與日 本的地方政府面對類似的廣域性質公共問題，但制度面與現實面大多將上述事務 責任上推給上層縣市政府或中央政府，在缺乏誘因與急迫性之下，即使財政困難、