第二章 新型態洪水險之理論提出與建構
第一節 外國洪水保險制度與比較
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難，回歸由民營保險機構自力主導之商業消費性保險之可行性，本文認為當合乎 保險法與相關法規之要求後，則後續保險建置之障礙即係精算上或相關保險內容 之建置問題，而無法律遵循疑慮之羈絆。以下先分述外國洪水保險制度，與財政 部委託民間保險經紀人計畫之內容，並於最後一章節論述財政部提出之保險型態 於法制定位上之可行性，以及立法修正建議。
第一節 外國洪水保險制度與比較
本文將在此章節中介紹美、日兩國之針對全國天然災害所規劃之專門洪水保 險，並介紹法國之綜合強制天然災害保險，單純由商業保險公司承保之颱風洪水 風險，則有英國洪水保險制度可供參考，做為探討我國颱風洪水保險制度建置與 法制建構之基礎，並可做為未來修法或保險制度修正之參考對象
第一項 各國洪水險制度之介紹
壹、美國國家洪水保險制度(NFIP)
在美國國土中，於中部地區有強烈的龍捲風災害，加州地區有地震侵 襲，而墨西哥灣沿岸一帶，最大的災害即屬颶風災害，不僅如此，美國有六 分之一的城市屬於百年期之洪水平原當中，且有兩萬的社區屬洪水侵襲之高 度警戒地區。美國政府於全國洪水計畫之前，針對颶風及洪水巨災的風險控 管方式，係以編列特別預算以事後補償為主，及各地方政府自行修建水壩為 主要風險管理方法。然而水壩之所以防範洪水災害，其係以攔截並儲存多於 之洪水為手段，而當水壩年久失修，該儲存之洪水將必然引起水壩安全議 題；且於 1950 至 1969 年代之間特別補償之賠償條件需係該建物屬總統宣布
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之災區內，且補助項目主要係針對公共建物，個體受災戶不在補助範圍之內
2。當此種補貼制度無法獲得預期之效果時，美國在 1968 年通過國家洪水保 險法(National Flood Insurance Act)，並於 1973 年通過洪水災害保護法(Flood Disaster Protection Act)，又於 1993 通過國家洪水保險改革法(National Flood Insurance Reform Act) ，而 National Flood Insurance Program(簡稱 NFIP)即係 依據此些法規所建構之國家洪災保險制度。
此國家洪災計畫係可定位為國家政策保險而屬國家行政措施，主導機關 係由聯邦中央保險局(FEMA)，且保險標的係以住宅、教堂與小型企業之財 產為第一順位，以經該管理局依法研究所取得相關洪災資料後並決定應受保 障之其他相關住宅、商業、非營利組織、州及自治單位之財產屬第二順位，
其他能證明具有納入洪水保險之利益並採取適當之協力義務者，亦可以納入 保障。此保險之手段主要係透過國家與民間保險機構之合作，經過完整之國 土調查，依據該社區與要保人建築物所在地之風險層級，經相關主管機關同 意後差別制定保費，並要求、鼓勵於洪水風險管理區範圍內社區參與，擴大 良性風險池以利沖銷洪水風險，避免要保戶全係受災地區之建物，而導致風 險池不良，使保險費用過高，降低保險意願。
國家層級方面，國家必須建立洪水保險基金會，以彌補保險業之保險金 之出，並以該基金會為再保機制。且該資金係來源於政府依法貸款之額度、
收取之再保費用、政府補助撥款、基金投資收益及推廣洪水保險之行政費，
並由政府完全主導與保證該資金之穩定性。
有上述得知，美國洪水保險核保方式，係完全有國家聯邦保險局所主 導，民營保險機構僅係協助國家洪水計畫之助手，依據自行簽單計畫(Write Your Own)，以 NFIP 之名義銷售標準洪水保險單(Standard Flood Insurance Policy, SFIP)，將收取之保險費交由國家，且賠付之資金亦係國家整體保險
2 溫怡玲，我國颱風洪水保險制度建構之研究，民國 94 年 6 月，頁 23。
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計畫所支應，僅提供核保、後續理賠及相關行政之服務。國家將支付金費以 補貼該民營機構所支付之營業費用，且所有屬 NFIP 社區內之財產所有人除 非投保並加入國家洪水保險計畫，否則無法納入聯邦政府之補助範圍之內。
保險契約係依社區型態而有所不同，分為常規計畫社區與緊急計畫社 區，緊急計畫係加入 NFIP 保險之初始階段，以低於精算費率之保險費提供 限額之保險，加入此階段之保險計畫，保戶將獲得一張洪水危險範圍圖，且 需被要求有限的洪水平原管理條件以抑制未來洪水平原之使用。反之，通常 計畫係指，保戶會獲得洪水保險費率圖並被要求進行該項洪水保險研究，保 戶會被要求針對所居住之洪水平原進行更完整之管理，並以提高險保險金額 做為對價3。
由上述可知，美國洪水保險計畫與系統，主要優點係由美國政府以政府 行為之方法主導，以民間為輔助助手。唯恐政府之行政效率不彰，減損洪水 保險計畫之妥適性，是故利用民間保險公司為助手，以國家之名義自行簽單 以提高行政之效率，並且就後續理賠與行政作業均係由民營保險機構為之，
並且由國家以資金補償之。該保險計畫之理賠率以即迅速性亦屬極高，因受 災戶居民於事故發生後最重要的需要，即係補償之迅速性，是故 FEMA 培 訓了一批專業的損失評估人員，當收到出險通知後，必須於一天之內趕赴現 場，於四天之內完成賠付之評估，FIA 於收到賠償單之要求後，並馬上寄發 保險補償金予要保人4。且因洪水屬巨災風險，巨額之補償需要性可能壓垮 民間保險機構之補償能力，故以政府資金的力量，減少金融秩序上之不穩定 性。且因為有完整之立法與計畫，於事後補償制度，如保險制度與特殊補償 等手段之完整性係不在話下，且事前之洪災防免計畫，如洪水區防範措施與 相關洪水區使用之限制，均具有整體國土規劃。整體而言，目前風險管理學
3 委託單位：財政部保險司，製作人：美商達信保險經紀人股份有限公司台灣分公司，地震保險 制度之建立及颱風洪水保險制度之建立，2004 年 3 月 24 日，頁 84-87。
4 溫怡玲，我國颱風洪水保險制度建構之研究，民國 94 年 6 月，頁 33。
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堤壩計畫或是依據河川法所致定的市區防洪計畫，並且加強建築物於物理上 對洪水的防範或是既有防洪措施對抗洪水的強度，並且通過相關環境保護法 規，針對河川地的生態恢復以及永續利用。並且，日本政府是全世界僅次於 美國，唯二完成全國洪水風險圖，提供洪水高風險地區災民有系統的認識其 所面對的風險，以及如何自力避免高風險區域，採取必要的防洪減災之措 施。
日本面對洪水保險，其做法不同於美國採取全國性的洪水防制計畫，並 依此發展出全國洪水保險，鼓勵並要求洪水風險圖範圍之內的居民與社區加 入保險計畫當中，擴大風險承載能力。日本主要係以附加承保之方式，將洪 水保險納入保障範圍。故於日本，如投保一個建物全險，主要係將洪水與地 震風險除外不保，並用附約方式將其回頭納入保障。而且日本保險實務上，
通常係以住宅火災保險或住宅綜合險為主約並以洪水保險為附約，且該洪水 保險附約亦係由民營保險機構主導，自行設計並承保風險，然而該洪水風險 所致之賠付過大，一般民營保險人無法以自留與商業再保有效沖銷巨災所致 損失，而日本政府於其中所扮演的角色是最大比例的再保保險人，承受大部 份的再保分保，以做為洪水保險制度之後盾。其洪水保險主要承保項目與方 式如下圖 2.1.1.2：
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斯山脈系統，是故水氣引起的暴雨以及融雪所致之河水暴漲均是造成洪水災 害的起因。尤其今年全球氣候異常，巴黎降下百年來的瑞雪，該融雪後造成 塞納河暴漲，然而所幸未流入市區而造成損害。最為嚴重且激起法國政府重 視巨災風險係發生於 1981 年秋天於法國西南部之大洪水，在官方以及輿論 媒體施壓之下，保險公司賠付高達一千萬法郎的優惠賠款，但該賠款占總體 損失僅屬小部分。該事件造成法國政府通過立法，要求火險及汽車保險強制 納保天災保險，且中央再保險公司依法須保證並承接該強制天災保險之再保 分保。最初承保之保險事故係指洪水、坍方、地層移動、乾旱、雪崩、地震 與海嘯所致之損失；然因暴風、颶風、龍捲風以及積雪對屋頂之損害屬除外 不保項目，因此種損失屬一般產物保險所承保之事故範圍。然而之後於 1982 以及 1987 兩年法國颶風所致之巨災損失重大，超過一般保險人之承保 能力，因而政府破例宣布此為天災事故，並於 1990 年通過保險法將暴風、
颶風、龍捲風等事故所致之損失亦納入國內之火險、營業利益保單之賠償範 圍之中，並將該法適用地區擴大至法國海外屬地以及海外機構，並於 1992 年所為之保險制度修正中，更將颶風、冰雹及積雪對於屋頂之損害亦納入賠 償之範圍之內。由上述所知，法國天災保險之承保方式，亦係將該天災保險 附加於火險或相關保險之中，由民營保險機構承保之，並將該風險再保分出 給國營之中央再保險公司，模式較如同日本洪水保險制度。
天災保險之起賠條件(Trigger)，必須由內政部、財經與預算部門共同組 成之內閣聯席會(Minister Decree)宣布該事故屬天災，而因該天災所致之損失 方獲賠償。保險標的(Subject Matter)係為該火險或其他主險所承保之保險標
天災保險之起賠條件(Trigger)，必須由內政部、財經與預算部門共同組 成之內閣聯席會(Minister Decree)宣布該事故屬天災，而因該天災所致之損失 方獲賠償。保險標的(Subject Matter)係為該火險或其他主險所承保之保險標