委外經營之基礎理論

政府機構透過契約簽訂方式，將非核心業務委外經營為現今公部 門改革之重要趨勢，期待能減少政府支出及增加服務品質。針對委外 經營之意義及相關理論，分別敘述如下。

一、委外經營的意義

近年來，政府面對外部資源之減少，直接採取精簡人力、提升內 部效率及簡化行政流程之策略來因應，已為時勢所趨。然而，除了內 部積極提升效率能力外，政府透過某種機制之整合，向外利用民間資 源完成公共事務之民營化（privatization）方式，亦為政府重要的改革 策略之一（李宗勳，1999）。另一方面，在政府財政不足時，鼓勵民 間投資公共建設，亦成為政府持續推動既定政策，增加人民福祉之重 要途徑（廖慶隆、陳天賜，1999）。

Savas （ 2000 ） 認 為 ， 民 營 化 包 含 撤 資 （ divestment ）、 委 託

（delegation）及替代（displacement）三種主要類型，所謂撤資即是 國營事業以出售、無償轉移及清理結算等方式，將資產轉移給民間，

主導權在政府部門，具主動決定權利。但政府撤資後，不再干預相關

事業運作，等同於結束事業體中任何角色之扮演。委託則是將部分資 產以契約方式委由民間企業辦理，政府仍繼續負有監督之責任。替代 係指政府因功能不足、退離及解制等因素，被動將政府資產委由民間 提供生產或服務，以滿足社會需求。委託及替代之民營化類型，政府 雖將部分業務委交由民間業者運作，但仍保有若干運作及主導權（吳 泓錡，2000；黃建發，2003）。其中委託之民營化類型又分成為簽約 外包（contract out）、特許經營權（franchises）、補助（grants）、抵用 卷（vouchers）及強制（mandate）五種執行方式（詹中原，1993），

而簽約外包之適用性較廣，亦常為地方政府所採用，主要目的為政府 部門將部份業務以契約方式委託給私人機構辦理，但政府仍須負擔規 劃、目標設定及監督等角色與功能。

然而，除了政府公部門之外，私人企業為減少人力支出增加核心 效能，亦會將組織部份工作委外經營（outsourcing），如可口可樂（Coca Cola）公司只專注於原料配方及行銷之核心工作，生產則委託其他公 司負責；著名運動品牌耐吉（Nike）公司，亦保留設計、行銷及研發 工作，主要生產製造工作則交給臺灣等亞洲國家（陳郁雯，2000），

可見公司組織及政府機構將非核心業務委外經營，以保留競爭優勢創 造績效，已成為目前企業之主要趨勢。

所謂委外經營是指一般企業組織或政府機關，將本身原有特定之 業務、貨品、服務及所屬環境設施，透過一定流程及契約訂定的方式，

委交由第三者針對契約中規定項目或目標團體（target population）來 經營管理，期望透過此方式能增加效率、減少人力支出及維持市場之 競爭優勢（李光慈，2002；陳郁雯，2000；詹中原，1993； Savas, 1987；

Seidenstat, 1999）。以我國學校游泳池之委外經營而言，則為學校單位 為提高學校游泳池使用效率、減少校方經費支出及增加市場競爭優 勢，透過一定流程及方式與廠商業者訂定契約，將學校游泳池交由廠

商業者經營與管理之過程，契約期限屆滿，原有學校游泳池所有權仍 歸學校。

二、委外經營的理論

委外經營之觀念起始於 1979 年 5 月英國首相柴契爾 (Margaret Hilda Thatcher) 夫人執政時，基於推動催化市場效能之民營化政策及 增加政府公部門效能考量，大力推動公有國營企業民營化，因而促成 新公共管理學派 (new public management) 之興起，其重要之理論有 下( 林博文，2001；范祥偉，2001)：

（一）政府能力有限，絕非萬能之重要觀念。

（二）政府須修正腳色與功能，以適應環境變遷。

（三）政府須轉型成為顧客導向之服務型態。

（四）以委外經營或民營化等合作方式，減少支出並增加效能。

（五）政府須充分利用民間力量，同時強調委外之重要性。

然而，新公共管理學派主要強調的中心論點為，政府或民間提供 的公共服務，應由市場機制來主導，其主要的核心基礎理論有公共選 擇理論、交易成本理論、雇主-代理人理論及強調公私部門以政策方 式誘導逐步建立夥伴般互動關係之公私夥伴關係理論(丘昌泰，

2000；吳瓊恩，1996；范祥偉，2002；莫永榮，2004；Osborne, 2000；

Savas, 2000)，分述如下：

（一）公共選擇理論 (Public Choice Theory)

公共選擇理論主要認為政府公部門提供公共服務時，在無競爭機 制且獨占市場之情況下，容易產生品質下降且效率不彰之弊病。故為 滿足民眾之服務需求，主張應透過民間私部門參與之競爭市場機制，

來降低服務成本，提高公共服務整體效率（李宗勳，2002；Weimer &

Vining, 1992）。在民間單位私人部門之業者市場競爭機制下，連帶可

使整體服務工作效率增加且成本降低，但同時又不影響原有之公共服 務品質。因此，政府公部門即可以較少之成本，提供更多的公共服務，

來滿足民眾之需求 (Boyne, 1998)。

此理論之代表學者有 G. Tullock、A. Downs、W. Niskanen 及 J.

Buchanan 等（李謁霏，2006；莫永榮，2004），公共選擇學派主要假 定人性是自私、理性的，民眾行為都是遵循著利益極大化的原則，將 政府所作之公共政策，視為個人私利考量所展示之集體決定，亦將國 家政治舞臺視為經濟學之交易市場，政策決定之需求者是廣大的社會 民眾，自己則是主要之供給人，所有行為及決定皆從供給及需求面分 析，再以效用與利益極大化之層面去考量作為決策。公共選擇理論之 學者認為，應該要減少政府之職能及決策權力，社會上部分流通業務 及服務項目應該交由更有效率的市場來提供或生產，不應該由政府壟 斷，亦即民眾有選擇較好市場的權利。透過市場之競爭機制，可以有 效解決政府獨占之問題，選擇過程中主要的權力將轉交給公共服務的 對象，也就是民眾的手中 (Boyne, 1998)。如果政府不得已仍須提供 部分特定之公共服務時，亦應該透過使用者付費之原則，來調和供給 面與需求面兩者之關係，以達到資源效率化之配置目的（林博文，

2001）。

由於公共選擇學派認為當公共政策偏離預期效果時，不應該立即 改採公認較好的政策，而是去檢討採用錯誤政策的原因，因為在訂定 公共政策時，考量重點可能不是如何有效率致力於增進全民福祉，而 是個人私利。如政府官員為了追求更高的職位與預算增加基礎下，可 能會藉由解編政府部門來鞏固其地位，官僚心態驅使下，公共服務之 釋出並非是受到公共責任之驅使，而是一己私利之影響(李宗勳，

2002；Self, 1989)。然而，在不同思維詮釋公共選擇理論之軌跡下，

政治人物之官僚意念，部分仍會偏向於重視人民需求來討好民眾，提

供更多市場選擇機制之條件，仍可減少政府壟斷所有市場。只要減少 傳統政府獨占行為，就可在市場競爭機制下大幅降低成本及提昇效 率，藉由政府公部門業務委外經營過程與策略，即可造就此種結果 (Savas, 2000)。

因此，現今全球委外經營的趨勢走向，所衍生之民營化理念與簽 約外包作法，即以此理論中心思想展現之具體行為，期待藉由減少政 府之公共決策職能，將部份業務及主導權交由更有效率的市場來運 作。同時在利用政府業務之委外經營策略之際，亦為提升政府機關生 產力之重要途徑，且公私權力轉移過程間，可避免政府傳統壟斷公共 事務之弊端。另在市場競爭下，相關預算資訊將更公開，執行過程亦 可更有彈性且具高效率地發揮其預定功能。惟應注意在重視強調效率 及功能之公共選擇理論下，有可能忽略原有公共服務之基本價值，影 響民眾應有之權利與福利（李宗勳，2002；Dunleavy, 1993）。

以現有我國校園相關運動設施而言，學校主要之人力皆以服務教 學相關業務為主，設施如需開放營運，在人力資源缺乏及相關法令配 套措施不佳之情況下，開放服務之功能有限。故基於公共選擇理論，

校園運動設施提供之公共服務業務，不應由政府學校單位壟斷。為有 效利用校園運動設施，提供鄰近居民更佳之服務品質，增加政府學校 之行政公共服務，校園運動設施開放之公共服務，交由更有效率之民 間業者經營，應為可行策略。

（二）交易成本理論 (Transaction Cost Theory)

成本交易理論之觀念認為，公共政策之決定過程即為一種交易，

由於各種交易之特性不同，因此需要不同之過程及治理結構來完成該 項交易，目的為減少交易之成本支出。在選擇及過程結構來交易時，

應該進行成本效益分析，來確定成本的需求多寡，任何交易及決定都 需要交易成本的支出，包含有資訊蒐集分析、議價及簽約過程，皆須

付出人力、金錢及風險等必要成本（李宗勳，2002）。因此，為減少 不斷交易過程中所產生之行政成本，應將公共服務委託給其他機構組 織，並提供適當競爭市場機制，以降低交易所產生之成本。

交易成本理論主要代表人物為 Williamson，其認為任何團體管理 過程中都有交易成本之存在，如何使成本最小化，應為團體之關鍵目 標。為減少成本支出，理性之領導者應尋求更有效益之安排，以提供 團體成本交易較少更有效率之服務內容 (Williamson, 1996)。然而，

現 有 市 場 交 易 之 甲 乙 雙 方 ， 因 具 備 少 數 談 判 者 （ small numbers bargaining）、不確定性、機會主義（opportunism）及反向選擇（adverse selection）等特性，故在交易過程中因雙方進行談判、擷取市場消費 者資訊、簽訂與履行契約，而產生交易成本（李謁霏，2006）。

交易成本學派的學者亦主張市場上產品及服務的生產提供，必須 準確衡量並評估其交易成本價值，不應由公部門直接壟斷交易，若衡

交易成本學派的學者亦主張市場上產品及服務的生產提供，必須 準確衡量並評估其交易成本價值，不應由公部門直接壟斷交易，若衡