委外經營之相關政策

本節主要回顧我國政府推動學校游泳池委外經營相關政策，先以 政府訂定促進民間參與公共建設之政策為始，再探討我國學校運動場 地設施相關開放管理辦法之演進，最後分析有關我國推動學生游泳能 力之政策，茲分述如下。

一、我國政府促進民間參與公共建設之政策

（一）促進民間參與公共建設法規訂定之沿革

在現今追求效率及廉能的時代，為持續推展既定公共建設之政 策，政府與民間企業合作推動公共建設，增進人民福祉已為時勢所趨

（廖慶隆、陳天賜，1999），一方面政府藉由政策規劃及法源建立及 提供誘因，另一方面民間企業投入資金，加上豐沛的創意及經營之活 力，彼此相輔相成為公共建設及加速國家整體競爭力，即為政府民間 企業及人民共同創造三贏之重要條件。早期英國政府為減少政治對民 間經濟活動之干預，乃積極進行公營事業民營化之推動工作，同時在 各國歷經國際社會財政困境之情況下，面臨經濟困難之窘境，故產生 BOT 經營方式之風潮。到了 90 年代後，在自由化主義盛行、提高競 爭力及增加服務品質之多重影響下，許多政府機構紛紛以民營化來改 革公共事業之經營方式（王文宇等，1999）。

許績偉（1999）、Vicker 與 George（1988）及 Savas（1987，2000）

認為，強化國營事業之經營效率，同時減少政府對經濟產業之政治干 預，增加民間私有之經濟產業，而將政府國營之公司、工業或是服務 等事業，轉變為民間私有的經濟產業之過程即稱為民營化。另一方 面，謝淑媛（2003）強調，民營化主要之功用在於縮小政府公營事業 之規模及支出，並減少政府對市場經濟活動之干預，以增進營運效 能，並提出彈性之政府資金運用、籌措公共建設財源及提升公共設施

營運績效及活力之三大功能。

我國在行政改革的過程中，為因應時代潮流，增加國營事業之經 營效率，提高公共建設之服務品質，並減少政府人事經費等相關支 出，亦規劃訂定相關法令，期待能提供民間業者投資公共建設誘因，

增加資金投入，加速國家整體競爭力，共創三贏局面。根據法務部

（2008）資料顯示，其相關法令訂定沿革整理如表 2-1。

表 2-1 我國政府促進民間參與公共建設法令沿革一覽表

時間 相關法令

1994 年以前 獎勵民間參與交通建設條例

1997 年 修正「獎勵民間參與交通建設條例」

1998 年 民間參與公共建設申請與審核作業注意事項

交通部暨所屬各機關辦理民間參與交通建設作業實施要點

2000 年 2 月 促進民間參與公共建設法（簡稱促參法）

2000 年 10 月 促進民間參與公共建設法施行細則

2001 年 10 月 修正促參法第三條條文

2002 年 5 月 修正「促進民間參與公共建設法施行細則」

2002 年 6 月 依促進民間參與公共建設法設置之廢棄物清除處理設施管 理辦法

2003 年 8 月 修正「促進民間參與公共建設法施行細則」

2005 年 2 月 修正「促進民間參與公共建設法施行細則」

2006 年 2 月 修正「促進民間參與公共建設法施行細則」

2008 年 1 月 修正「促進民間參與公共建設法施行細則」

在 1994 年之前，除了「獎勵民間參與交通建設條例」外並無專 有之法規，至 1996 年及 1997 年行政院透過「國家發展會議」，修正

「獎勵民間參與交通建設條例」並擴大適用範圍（詹益焜，2002）。

為因應時代需求，行政院於 1998 年頒布「民間參與公共建設申請與 審核作業注意事項」及「交通部暨所屬各機關辦理民間參與交通建設 作業實施要點」是為推動促參法之前身。進而在 2000 年 2 月 9 日由

總統公佈「促進民間參與公共建設法」（以下簡稱促參法），共有六章

表 2-2 促參法相關法案一覽表（續）

綜觀促參法之立法目的，宗旨為鼓勵促進民間參與政府相關公共 建設，因而據其目標，設計訂定許多相關獎勵措施，以提高民間業者 參與政府公共建設（行政院公共工程委員會〔工程會〕，2008）。根據 促參法相關規定，在融資及租稅優惠措施方面便給予投資業者提供許 多獎勵及優惠（如圖 2-1）。

由圖 2-1 可知，針對重大公共建設，現有政府之促參法相關條例，

在融資與籌資及稅捐方面，給予業者相當大的優惠措施，各縣市政府 亦根據促參法第 39 條第二款，訂定促進民間參與公共建設房屋稅、

1.中長期貸款融通優惠（第 30 條）

2.銀行受信額度限制之排除優惠（第 31 條）

3.外國貨銀行相關權利義務認定之優惠（第 32 條）

4.公開發行新股（第 33 條）

5.發行公司債（第 34 條）

6.重大天然災變之復舊貸款（第 35 條）

1.民間機構五年免徵所得稅（第 36 條）

2.民間機構投資抵免（第 37 條）

3.關稅優惠規定（第 38 條）

4.房屋稅、地價稅及契稅減免（第 39 條）

5.營利事業原始股東投資抵免（第 40 條）

融資與籌資協助優惠稅捐優惠

重大公共建設

圖 2-1 促參法融資與稅捐優惠圖

地價稅及契約之地方自治條例，藉以吸引民間投資政府公共建設。

然而，以現有文教設施及運動設施之重大公共建設範圍規定下，

文教設施部分在公立高中職投資總額不含土地需達新臺幣一億元以 上，公立國中、小投資總額需達新臺幣五千萬元以上方列為重大公共 建設範圍。而運動設施門檻更高，一般運動設施投資總額不含土地需 達新臺幣二億五千萬元以上，且觀眾席座位席次達三千人以上之單項 運動場館。或運動設施投資總額達新臺幣三億元，總投資額度在新臺 幣十億元以上之運動休閒園區，方可列為重大公共建設，享有上述相 關融資籌資與稅捐優惠。此項規定對於一般學校運動設施，尤以游泳 池之委外經營條件設定下，重大公共建設之範圍投資門檻可能過高。

換句話說，以政府訂定促參法之精神與理念觀之，雖政府強調建設重 大公共工程，希望吸引業者投資經費，但以目前學校游泳池委外經營 之條件而言，投資業者可能無法享有相關優惠措施條件。地方政府在 自治條例之訂定下，或可考慮城鄉差距及學校游泳池文教設施之特 性，依據促參法，調整訂定相關優惠實施辦法，應可增加業者經營學 校游泳池之意願。

（二）促進民間參與公共建設之經營模式

所 謂 促 進 民 間 參 與 公 共 建 設 PPIP(Private Participation Infrastructure Projects）即為透過一定之程序取得參與投資政府公共建 設之權力，並履行公共建設之籌辦、興建、營運等工作之權利與義務 之過程。促參法及相關子法施行後，即為我國建立民間投資公共建設 隻重要法制基礎。促參法秉持積極創新之精神，建立政府與民間企業 之夥伴關係，其特色有彈性之通案立法方式、採私法之契約概念、增 加民間最大參與及政府之審慎評估。而其適用之範圍包含有交通建 設、共同管道、環境污染防治設施、污水下水道、自來水設施、水利 設施、衛生醫療設施、社會福利設施、勞工福利社施、文教設施、觀

光遊憩重大設施、電業設施、公用氣體燃料設施、運動設施、公園綠 地設施、重大工業設施、重大商業設施、重大科技設施、新市鎮開發 及農業設施，其中與學校較有關係的為文教設施及運動設施之規範。

（工程會，2006）。在辦理過程中，促參法之主管機關為行政院公共 工程委員會，主辦機關指主辦民間參與公共建設相關業務之機關，在 中央為目的事業主管機關；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣

（市）政府，而主辦機關之辦理事項，得授權所屬機關（構）執行之。

根據促參法第八條規定，我國民間參與公共建設之經營模式如下（工 程會，2003）。

1.BOT（Build-Operate-Transfer）

所謂 BOT（興建-營運-轉移）即是由政府或民間自行規劃之公共 建設，經一定程序民間取得投資興建公共建設及經營權，訂定契約及 營運年限，待期限屆滿時，再將建設之資產轉移給政府。BOT 之理 論基礎源於英國經濟學家 Chadwick (1890) 之 Completion-for-the-field 原理，希望藉由特許權 (Competitive concession tendering）之競標，

來有效解決社會市場壟斷之情形。此源自相關產業並非由市場決定價 格數量，而交由生產者決定，對消費者權益影響較大，因此透過特許 權競標方式，經營者在過程中提出產品價格與數量之保證，藉以維護 消費者權益。至 1960 年代又由美國經濟學家 Demsetz (1960) 提倡而 終發揚光大，希望藉由特許權之競標制度，來取代過去傳統政府，因 管制過多所衍生之缺乏效率問題，此一理論擴展所有政府之公共建 設，即成為現今各國普遍採用促進民間參與公共建設之方式（卓進 山，2003；詹益焜，2002）。以歐洲各國政府而言，為增進政府效能，

利用民間部門投資資金與經營效能，來建設基礎公共設施，提供民眾 公共服務，以增進人民福祉，其採用方式為公私夥伴模式（public private partnership, PPP）。PPP 源自於英國，其前身為 PFI（private

finance initiative），初期精神主要藉由引進民間之資金、技術及經營 理念，來取代公部門傳統經營之作法，期待能提高公共服務效率與品 質。英國自 1990 年代推動至今，已完成之 PFI 工程，總價值已逾 560 億英鎊，顯著減少其政府公共服務之支出，及有效提升其品質，故各 國政府無不爭相效仿（詹育蒨、黃崇哲，2007；Kumaraswamy ＆ Morris, 2002）。

然而，國外進行之 BOT 開發案件多屬交通建設，如英法海底隧 道、馬來西亞高速公路、泰國第二高速公路、澳洲雪梨過港隧道及香 港西區之海底隧道等（李永展，1997；蘇俊源、曾亮，1998）。在聯 合國工業發展組織所制訂之促參指導原則中顯示，多數 BOT 之公共

然而，國外進行之 BOT 開發案件多屬交通建設，如英法海底隧 道、馬來西亞高速公路、泰國第二高速公路、澳洲雪梨過港隧道及香 港西區之海底隧道等（李永展，1997；蘇俊源、曾亮，1998）。在聯 合國工業發展組織所制訂之促參指導原則中顯示，多數 BOT 之公共