：學者對印尼避險策略之分析

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綜合上開各家學者對東協各國所採避險策略之觀察，我們可以明確歸結出東 協國家對中國採取避險策略大可分為安全政策、政治外交政策、經貿政策此三種 類別，對此我們或可藉由Kuik 在 2016 年文章中所提出另一個改善過的模型作為 這三類別政策的觀察標準。如圖 2-4 所示，此模型雖仍基於作者過去於 2008 年 所提出的發想，但在細節上則做了更明確的分類。Kuik 將光譜最左邊的「間接抗 衡」定位為安全避險，「抗拒主導」則是定位為政治避險，而在中間的「經濟實 益」的另一端則是多了「經濟風險分散」(Economic Diversification)此一選項並解 釋此為國家為了降低經濟過度依賴的風險而與更多他方建立經濟連結，此二選項 則被定位為經濟避險。由此模型及其他眾多學者晚近對東協國家避險策略的分析 與討論可知，其已不再是過去單純僅求取在「抗衡」與「扈從」策略的中間點，

而是呈現出更多維度且複雜的樣貌。

圖2-4

資料來源：Kuik (2016, 502)

第三節：學者對印尼避險策略之分析

然而，若將印尼作為案例置於上開架構中分析，則其近年內對中政策顯得有 些晦暗不明。誠如前章第二節研究問題所述，Jokowi 政府一方面對中國所提出的 MSR、AIIB 等倡議表現積極參與的態度，甚至表態其上任至今的核心政策 GMF 應與中國的各項倡議對接。但另一方面，兩國又因Natuna 群島爭議而相持不下，

這似乎與攻勢現實主義學者 Mearsheimer(2001)所提出「巨大水體」阻隔衝突的 推想也有所出入。這樣的狀況造成目前許多學者對於印尼是否對中國有效採取避 險策略的論爭眾說紛紜。

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在安全政策方面，南海爭端似乎是近年內牽涉印中領土安全爭議多數學者討 論 的 要 點 。 對 此 ， 部 分 學 者 認 為 印 尼 明 確 地 循 著 避 險 策 略 的 思 維 ， 如 Suprianto(2016)即指出，印尼不僅在 Natuna 島專屬經濟區內引入美國的艾克森美 孚公司進行油氣開採，更對中國宣布的南海防空識別區、南海九段線主張始終堅 決否定。此外，印尼更與美國在該島鄰近海域共同執行以海域安全為目的之空中 監控以及該海域的潛水艇巡航。同時，印尼更是美國於 2015 年提出的東南亞海 洋安全倡議下最大的資金受惠國。Fitriani(2018)也指出雖然過去因反共背景使得 把持大部分國防資源的陸軍對中國難持友善態度，而與中國軍隊多有合作的海、

空軍則對中國則較不排斥，但在經歷了 Natuna 島海域爭議、中方承諾的國防工 業技術合作與協助印尼軍事人員訓練等合作未有兌現，皆引發了印尼國防體系對 中國轉向較為負面的觀感。Fitriani 不僅明言印尼應意識到中國引發的問題並採 取避險，更應試圖在各區域大國：美國、中國、日本、印度等國間維持不偏倚的 地位以確保印尼歷來的「自由且靈活」的外交核心價值。Shekhar(2016) 則認為 印尼須擔心中國將藉由影響印尼使其地位在南海、印度洋地區擴張，這不僅會使 印尼的海軍、海權利益受損(中國曾要求在其投資的港口建設中加裝監控攝影機)，

更可能因此危及印尼在東協中的形象以及主導地位，並使印尼過去苦心經營的以 東協為主軸的區域安全合作瓦解，而雖然Jokowi 政府對中國的 MSR 投資表示歡 迎，但對部分海軍戰略要地的基礎建設則不願交予中國經手，這也顯示著Jokowi 政府有著明顯避險策略的意識。

相對地，Syailendra(2017)則對印尼能否對中國採取避險持懷疑態度。作者指 出印尼雖對中國持堅定立場但印尼外交部卻始終表示印尼由於在南海爭端各島 中並未據有任何島礁，故非南海爭端國，與中國僅為在專屬經濟區上有漁權重疊 的技術性問題，並始終以中介人立場自居，但這樣的立場又與 Jokowi 政府意欲 使GMF 被納入印太戰略、環印度洋區域合作聯盟(Indian Ocean Rim-Association, IORA)等區域建制相左，使其行動空間大為受限。此外，印尼國防體系內海軍與 陸軍之間地位及財政資源爭奪更造成國防體系難就此議題對外口徑一致。甚者，

印尼國內的海洋事務治理單位多達 12 個，其分工龐雜且目標各異，使其難以形 塑出明確的海洋政策，而其中最大單位─漁業部對非法漁撈行為（Illegal, Unreported, Unregulated, IUU）的強硬手腕又造成 Jokowi 政府欲使 GMF 與 MSR 對接的阻力。文中，Syailendra 借學者 Schweller(2006)之”Non-balancing”學說之 分析架構點出四項印尼無法成功在南海議題上成功對中採取避險策略：決策菁英 對中國是否構成威脅之觀點有所分歧；中國之海軍實力仍遠強於印尼；國際社會 並 無 對 海 洋 仲 裁 庭 裁 定 結 果 之 執 行 能 力 ； 東 協 各 國 內 部 意 見 分 歧 。

在政治外交政策方面，Gindarsah(2016)認為印尼有尋求強化東協內部安全合 作機制以有效遏止中國影響力之跡象。Gindarsah 指出印尼的安全因素考量大致 不脫下述：區域大國競爭態勢；周邊各國軍費提高及軍武科技升級、中國得以執 行遠洋任務的藍水海軍能力發展；南海漁權爭端及行為準則的落實；非傳統海洋 安全事務等。除了國內追求在 2024 年成功達成軍隊轉型外，其歷來所採之防衛

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外交策略的三個主軸也始終以東協為中心─信心建立機制：包括東協官員互訪、

資訊交換、軍方/情報人員向互交流以求資訊透明度提高；軍事合作治理：聯合軍 演、人員訓練、技術外援以求對中達到外部抗衡；國防工業轉型：推進與多方進 行軍武交易、軍事科技技術移轉、共同合資軍武科技研發等。而其具體落實包括 自 2009~2014 年間的東協安全防衛性質的論壇提高到平均每年多達 75 次(相較 1994~2008 年間平均每年僅 12 次)。此外東協防長會議(ASEAN Defense Ministers’

Meeting, ADMM)的討論議程也走向更為組織化的軍事合作、聯絡域外防衛夥伴、

強化東協防衛中心等。而印尼也在ADMM 中多次倡議諸如：防衛科技合作、建 立區域維和網絡、應對非傳統安全議題的物流合作、資訊交換等。此外更藉由東 協防務非正式會議(ASEAN Chief of Defense Forces Informal Meeting)、ASEAN Plus、ADMM Plus、東協區域論壇(ASEAN Regional Forum)等多面向且多邊的機 制以促進各國安全合作並拉入大國共同參加，同時藉由ASEAN ISIS、CSCAP 等 智庫合作管道建立非官方的安全對話，並且積極鼓勵印尼駐外武官與駐在國政府 交流。而上述的這些其實都是印尼基於相同的策略思維：印尼希望作為東協大國 促進頻繁的會員對話並在長期下建立東協的安全防衛準則及共同安全價值與觀 念。

但相反地，Thu (2018)則認為東協本身的決策方式與文化將使東協各國根本 無法藉由區域安全建制對中國採取有效的制衡。該文作者指出雖東協各國皆一定 程度認知到中國在區域內可能造成之威脅，但各國不僅對中國的威脅程度認知有 異，更對BRI 及 AIIB 的投資資金有所需求而產生程度不一的對中國的依賴，而 中國正可藉由東協的「共識決」文化對東協國家分而治之，一方面對視其為威脅 的國家施以安全事務上的威壓，另一方面則對與其友好之國家給予大量援助，使 欲藉由多邊機制抗衡中國的企圖瓦解。如Thu 指出的，在 2016 年時擔任東協輪 值主席的柬埔寨即因對中國的「恩庇-侍從關係」而否決了東協欲針對南海議題 發布的共同聲明。

在經貿政策方面，Fitriani(2018)指出印中兩國的經貿關係提升，但貿易關係 的長期逆差、國內大眾對中國產品的負面觀感、中國對國內基礎建設投資的施工 品質差、工程完成度不高等問題皆引發對中國 MSR 在印尼投資的質疑。而 Shekhar(2016)也在其文章中對 Fitriani 提出之幾項觀點進行了更加細節的闡述，

指出中印間的貿易赤字相當部分是因其貿易型態所致。由於印尼對中國出口財多 為便宜的原物料，而中國對印尼出口品消費財所致，而中國在印尼的基礎建設投 資更將會造成日後維護修繕所需的高價資本財大量進口，使貿易赤字更為惡化，

且國內中小企業可能因中國產品的進口而造成國內市場遭到瓜分，這些都可能促 使印尼尋求貿易轉向的可能。而印尼的前任駐英國大使Sukma(2015)也主張印尼 雖近年內與中國發展良好的經貿關係，但目前印尼仍以日本、韓國為外資最大的 資金來源國，加之與美國、日本的安全合作也更深、更廣，其所循即為對中國避 險的策略。

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但相對地，Pattiradjawane(2016)則列舉 Jokowi 政府對國內利益的權衡考量結 果及印尼國內民調數據佐證認為印尼在國內利益的考量下根本無力也無意對中 國採取避險措施。首先，Jokowi 政府上任時，除了提出作為其未來五年執政時的 重要國策GMF 外，同時也提出「經濟外交」的構想(Economic Diplomacy)，主張 促進印尼與周邊國家的經貿交流，一方面刺激國內經濟成長，另一方面也可促進 與他國關係的和睦。而 Pattiradjawane 也指出雖然中印貿易中印尼始終處於逆差 地位，但觀之中國在雅加達─萬隆高鐵工程中中國承諾不會有官方資金的介入，

相當程度也是為了安撫印中貿易的赤字問題，並指出 Jokowi 政府為兌現其經濟 成長的政見而向中國靠攏。此外，若從更為軟性的層面觀之，依 Pattiradjawane 提出之都市地區民調數據顯示，雖然中國僅為印尼第四名喜歡的國家，但對中國 有正面觀感的民眾仍達71%之多，而對中國的正面觀感也包含了從經貿、醫療技 術到文化、飲食等多項層面。此外，由於印尼華人在 1997 年金融風暴時得以保 留大部分資產使其政經地位得以在 2000 年後迅速提升進而影響政界對中國之看

相當程度也是為了安撫印中貿易的赤字問題，並指出 Jokowi 政府為兌現其經濟 成長的政見而向中國靠攏。此外，若從更為軟性的層面觀之，依 Pattiradjawane 提出之都市地區民調數據顯示，雖然中國僅為印尼第四名喜歡的國家，但對中國 有正面觀感的民眾仍達71%之多，而對中國的正面觀感也包含了從經貿、醫療技 術到文化、飲食等多項層面。此外，由於印尼華人在 1997 年金融風暴時得以保 留大部分資產使其政經地位得以在 2000 年後迅速提升進而影響政界對中國之看