印尼對中國大陸之避險策略分析：以佐科威政府為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學外交學系碩士學位論文. 印尼對中國大陸之避險策略分析：以佐科威政府為例政治. 大. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：張文揚博士研究生：賴彥鈞撰中華民國 109 年 1 月. DOI:10.6814/NCCU202000056.

(2) 摘要. 近年來，由於中國的經濟、軍事實力的大幅上升，對亞太區域，甚至對全球都造成了一定的影響。而隨著一帶一路政策的出台及其對區域的政治、經濟影響也成為學界討論的焦點，在這樣的背景下，作為全球經濟成長重點地區的東協各國自然成為觀察的對象。而近年內，越來越多學者採取了「避險策略」的理論架構來觀察東協各成員國各自是如何處理他們與中國大陸的政治經濟關係。本文將循避險策略的理論架構，對東協中具有舉足輕重地位的印尼在佐科威總統第一任期內所採取的各項對中國大陸；對其他區域內重要合作夥伴的政策做一完整回顧，並依據本文的觀察結果提出佐科威政府在處理印尼與中國大陸間政經關係時的方式、政策傾向、發展脈絡，以及對未來印尼-中國大陸關係的發展做出預測。. 立. 政治大. 關鍵字：中國大陸、印尼、佐科威、避險策略、一帶一路、全球海洋支點. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. DOI:10.6814/NCCU202000056.

(3) 目次第一章、緒論 ...................................................................................................................... 1 第一節、研究背景 ........................................................................................................... 1 第二節、研究問題 ........................................................................................................... 3 第三節、研究設計與分析架構 ........................................................................................ 5 第四節、研究方法 ........................................................................................................... 7 第五節、研究限制 ........................................................................................................... 8 第二章、避險策略之理論與實踐分析 .............................................................................. 10. 治政第二節：東協國家的避險策略 ...................................................................................... 14 大立第三節：學者對印尼避險策略之分析 .......................................................................... 17 第一節：避險策略之定義、採取之動因及政策組合 ................................................... 10. ‧ 國. 學. 第三章 Jokowi 政府在經貿層面的避險狀況 .................................................................... 21 第一節：1990~2014 年間印尼經貿政策概述................................................................ 24. ‧. 第二節：Jokowi 任內印尼與中國之經貿互動 .............................................................. 26. Nat. sit. y. 第三節：Jokowi 任內印尼與重要經貿夥伴之經貿互動 ............................................... 31. er. io. 第四節：小結................................................................................................................. 41. al. 第四章、Jokowi 政府在安全層面的避險狀況 .................................................................. 45. n. v i n Ch 第一節：1990~2014 年間印尼安全政策概述 46 e n g ................................................................ chi U 第二節：Jokowi 任內印尼與中國之安全互動 .............................................................. 47 第三節：內部平衡─印尼安全資源、能力之配置與消長 ............................................. 52 第四節：外部平衡─印尼與重要安全合作夥伴之互動 ................................................. 55 第五節：小結................................................................................................................. 62. 第五章、Jokowi 政府在政治外交層面的避險狀況........................................................... 67 第一節：1990~2014 年間印尼外交政策概述................................................................ 68 第二節：Jokowi 政府任內印尼與中國的外交互動....................................................... 69 第三節：Jokowi 政府任內印尼與區域內要角的外交互動 ........................................... 74 第四節：小結................................................................................................................. 80. i. DOI:10.6814/NCCU202000056.

(4) 第六章、結論 .................................................................................................................... 83 第一節：研究發現 ......................................................................................................... 83 第二節：研究限制與未來研究建議 .............................................................................. 86 參考文獻 ............................................................................................................................ 88 中文文獻 ........................................................................................................................ 88 英文文獻 ...................................................................................................................... 100 附錄.................................................................................................................................. 150 附錄 1 訪談大綱 .......................................................................................................... 150 附錄 2 印尼與中國間的經貿協定 ............................................................................... 152. 治政附錄 4 印尼與日本、韓國間的經貿協定狀況 ............................................................ 155 大立附錄 5 印尼與新加坡、馬來西亞間的經貿協定狀況 ................................................ 158 附錄 3 印尼與中國經貿官員互訪狀況 ....................................................................... 153. ‧ 國. 學. 附錄 6 印尼與美國間的經貿協定狀況 ....................................................................... 159 附錄 7 印尼與日本、韓國間的官員互訪狀況及經貿政策與立場 ............................. 160. ‧. 附錄 8 印尼與新加坡、馬來西亞間的官員互訪狀況及經貿政策與立場 .................. 164. Nat. sit. y. 附件 9 印尼與美國間的官員互訪狀況及經貿政策與立場 ......................................... 168. er. io. 附錄 10 印尼與中國聯合活動狀況 ............................................................................. 171. al. v i n Ch 附錄 12 印尼海軍活動狀況......................................................................................... 173 engchi U 印尼與中國國防安全人員互訪.................................................................... 172. n. 附錄 11. 附錄 13 印尼與重要安全合作夥伴聯合軍事行動─美國 ............................................ 175 附錄 14 印尼與重要安全合作夥伴聯合軍事行動─日本 ............................................ 177 附錄 15 印尼與重要安全合作夥伴聯合軍事行動─印度 ............................................ 178 附錄 16 印尼與重要安全合作夥伴聯合軍事行動─澳洲 ............................................ 179 附錄 17 印尼與重要安全合作夥伴國防安全人員互訪─美國 .................................... 181 附錄 18 印尼與重要安全合作夥伴國防安全人員互訪─日本 .................................... 182 附錄 19 印尼與重要安全合作夥伴國防安全人員互訪─印度 .................................... 183 附錄 20 印尼與重要安全合作夥伴國防安全人員互訪─澳洲 .................................... 184 附錄 21 東協 2014 年間各屆會議 ............................................................................... 185. ii. DOI:10.6814/NCCU202000056.

(5) 附錄 22 東協 2015 年間各屆會議 ............................................................................... 186 附錄 23 東協 2016 年間各屆會議 ............................................................................... 188 附錄 24 東協 2017 年間各屆會議 ............................................................................... 191 附錄 25 東協 2018 年間各屆會議 ............................................................................... 193 附錄 26 東協 2019 年間各屆會議 ............................................................................... 196 附錄 27 印尼在東協中的舉措 ..................................................................................... 198 附錄 28 2014~2019 年間印尼與中國間政治外交人員交流狀況 ................................. 204 附錄 29 2014~2019 年間印尼與日本間政治外交人員交流狀況 ................................. 209 附錄 30 2014~2019 年間印尼與韓國間政治外交人員交流狀況 ................................. 211. 治政附錄 32 2014~2019 年間印尼與澳洲間政治外交人員交流狀況大 ................................. 215 立附錄 33 2014~2019 年間印尼與紐西蘭間政治外交人員交流狀況 ............................. 218 表次. 學. ‧ 國. 附錄 31 2014~2019 年間印尼與印度間政治外交人員交流狀況 ................................. 213. ‧. 表 3-1 印尼前 20 名進出口貿易對象…………………………………………………23 表 3-2 2014~2017 年前 7 大貿易夥伴國占印尼總貿易量…………………………23. y. Nat. 表 3-3 印尼與中國貿易數據(2014~2017)……………………………………………28. sit. 表 3-4 印尼前 14 名 FDI 來源國歷年金額占比…………………………..…………29. er. io. 表 3-5 中國歷年對印尼 FDI 之數據……………………………………………….…29. al. v i n C h ………………………………….……………33 表 3-7 印尼與韓國貿易數(2014~2017) e n g c………………………………………... hi U 表 3-8 印尼與新加坡貿易數據(2014~2017) 34 n. 表 3-6 印尼與日本貿易數據(2014~2017)……………………………………………33. 表 3-9 印尼與馬來西亞貿易數據(2014~2017)…………………………………...…34 表 3-10 印尼與美國貿易數據(2014~2017)……………………………………..……35 表 3-11 日本對印尼 FDI 數據……………………………………………………….…36 表 3-12 韓國對印尼 FDI 數據…………………………………………………………36 表 3-13 新加坡對印尼 FDI 數據………………………………………………………37 表 3-14 馬來西亞對印尼 FDI 數據……………………………………………………37 表 3-15 美國對印尼 FDI 數據…………………………………………………………38 表 4-1 印尼對中國軍購額………………………………………………………...……50 表 4-2 印尼對中國軍購項目(2014~2018)……………………………………………50 表 4-3 印尼歷年軍購項目………………………………………………………...……51 表 4-4 總體軍費支出與成長率及占 GDP 百分比(2014~2018)………...……………54 表 4-5 海軍資源變化狀況……………………………………………………...………55. iii. DOI:10.6814/NCCU202000056.

(6) 表 4-6 印尼對「四國」軍購額…………………………………………...……………58 表 4-7 印尼對四國軍購項目…………………………………………………………...58. 圖次圖 1-1 一帶一路地圖…………………………………………………………………..…1 圖 1-2 避險策略分析圖………………………….………………………………….…..6 圖 2-1………………………………………………………………………………..……..12 圖 2-2………………………………………………………………………………………13 圖 2-3………………………………………………………………………………………14 圖 2-4………………………………………………………………………………………17 圖 3-1 貿易量成長率……………………………………………………………………41 圖 3-2 貿易量占比………………………………………………………………………42 圖 3-3 FDI 成長率………………………………………………………………..………42. 政治大圖 3-5 官員互訪紀錄及友好立場發表…………………………………………….…43 立圖 4-1 印尼海軍資源變化狀況………………………………………………………...63 圖 3-4 FDI 金額占比……………………………………………………………………..43. ‧ 國. 學. 圖 4-2 印尼對各國總軍購額占比……………………………………………………..64 圖 4-3 印尼歷年軍購項目……………………………………………………………...64. ‧. 圖 4-4 印尼與各國國防安全人員互訪狀況………………………………………….65 圖 5-1 印尼與東協十加六國政治外交人員互訪狀況……………………………...82. n. al. er. io. sit. y. Nat. 圖 6-1 印尼 Jokowi 政府之避險策略分析圖……………………………...…………84. Ch. engchi. i n U. v. iv. DOI:10.6814/NCCU202000056.

(7) 第一章、緒論第一節、研究背景隨著中國自 1979 年改革開放以來即長期維持高度經濟成長，在 1990 年後更是每年維持 7~10%的 GDP 成長率，其後更於 2010 年成功躍升為全球第二大經濟體。而在 2011 年中國首艘自製的航空母艦「遼寧號」正式完成建造下水，同樣標誌著中國不僅在經濟方面的壯大也在軍事安全能力也直追美國。相對地，美國在歐巴馬政府於 2009 年上任後便宣布結束中東戰事、提出「亞太再平衡」、構建跨太平洋夥伴關係協定(Trans-Pacific Partnership, TPP)等政策的舉動，都顯示. 政治大. 著美國意識到中國在政、經領域崛起的地位必須有所動作。(蔡東杰 2015) 然而在面對美國的舉措下，中國亦非毫無反應。繼 2013 年 3 月 28 日，中國國家發展改革委員會、外交部、商務部共同對外宣布《推動共建絲綢之路經濟帶和 21 世紀海上絲綢之路的願景與行動》後，同年中國國家主席習近平在出訪中. 立. ‧ 國. 學. ‧. 亞國家及東南亞國家的行程中又分別於哈薩克及印尼再次提出絲綢之路經濟帶和 21 世紀海上絲綢之路的發展倡議，亦即所謂的「一帶一路」(One Belt One Road Initiative,以下簡稱 BRI)。其政策願景旨在藉由對此計畫之沿線國家提供交通、能源、經貿產業園區等基礎建設，串連東亞、歐陸、南洋三大經濟圈。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖 1-1 一帶一路地圖資料來源: The Daily Star (2018) 1. DOI:10.6814/NCCU202000056.

(8) 在「絲綢之路經濟帶」方面，中國意圖對中－蒙－俄、中國－中亞－西亞、中國－中南半島等北、中、南三條路線的沿線國家進行基礎建設投資。而在「海上絲綢之路」(Maritime Silk Road，以下簡稱 MSR)方面，則分為南北兩條路線(中華人民共和國國家發展和改革委員會、外交部、商務部 2015)。就具體細節上，前者的北線包含：蒙古、俄羅斯、哈薩克、德國、波羅的海三國等地區國家；中線包含：中亞、阿富汗、伊拉克、土耳其、西班牙等地區國家；南線包含：東南亞、南亞、印度洋等地區國家。而 MSR 的北線包含：「東南亞國家協會」(Association of South East Asian Nations，以下簡稱東協)10 國、南亞 6 國、波灣 8 國、東北非 7 國等；南線包含:南海至南太平洋各國。1中國此倡議旨在建立貿易關係之聯繫與深化並藉由輸出其過剩產能，一方面在國內可促進經濟成長，另一方面可促進人民幣國際化、為沿線國家帶動經濟發展。若此計畫發展成功則可建立以中國為主導的歐亞貿易領域。又其中，MSR 的發展更加引人注目。揆諸國內對於 MSR 之研究，雖然學者們對其戰略目的之分析側重之處各有不同(李永義 2017；何燿光 2016；陳弘毅、黃基禎 2017；張凱銘 2017；蔡志銓、樊兆善 2015)，但其共識大致不脫此三項核心目標─1.強化海權：由於中國在東海始終面臨與美國長期維持安全夥伴關係. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 的日本的牽制，而相對地在南海由於中國與許多東協國家都維持著緊密的貿易夥伴關係故而將發展重點轉向印度洋及南太平洋；2.海運安全：自 2003 年始，中國即成為全球第二大石油消耗國，而其進口石油中 90%須經由海運，又進口石油中 60%須經過麻六甲海峽，使該區域的海洋航行安全自然成為中國在考量自身能源安全時的重中之重，故而協助 MSR 沿線國家建設港口及海上物流相關的基. y. Nat. sit. n. al. er. io. 礎設施；3.強化海軍投射能力：中國海軍始終由於缺乏海外基地而使後勤補給、裝備補充缺乏，造成其執行遠洋行動的能力大打折扣，故而希望藉由對港口投資建設的跨國合作增進其海軍的行動能力。而中國於 2008 年派遣艦隊至阿拉伯半島海域的亞丁灣進行打擊海盜的行動也早已顯示其意欲向海上發展的雄心。此外，在經貿層面，MSR 北線中的東南亞各國憑其人口紅利、新興工業化. Ch. engchi. i n U. v. 國家的地位，早已是世界各國爭相投資的標的，若中國能把持其國內重要基礎建設的投資，在未來也能享受到其經濟成長的利益。然而，東協各國與中國關係也各有不同，有如越南一樣對中國在南海的活動感到憂心而認為須加以制衡者；也有如柬埔寨、緬甸等歷年來皆與中國維持高度友好關係的國家。然而，作為東協中舉足輕重的印尼在處理其自身與中國的關係時，相較其他區域內國家則顯得有些曖昧不明。. 東協 10 國包含：印尼、馬來西亞、菲律賓、泰國、新加坡、汶萊、柬埔寨、寮國、緬甸、越南；南亞 6 國包含：印度、巴基斯坦、孟加拉、斯里蘭卡、尼泊爾、不丹；波灣 8 國包含：伊朗、伊拉克、科威特、沙烏地阿拉伯、巴林、卡達、阿拉伯聯合大公國、阿曼；東北非 7 國包含：埃及、坦尚尼亞、肯亞、蘇丹、莫三比克、衣索比亞、索馬利亞 1. 2. DOI:10.6814/NCCU202000056.

(9) 第二節、研究問題本篇論文將回顧印尼總統 Joko Widodo (以下簡稱 Jokowi)自 2014 至 2019 年之第一任期內的各項政府作為及兩國關係以回答以下問題：Jokowi 政府第一任期對中國在區域的角色定位及認知為何?；Jokowi 政府第一任期內的作為是否依循避險策略所指出的東協國家普遍對中國的避險?；Jokowi 政府第一任期內之作為對未來的印尼-中國政經關係將有何影響? 在 MSR 各投資標的國之中，印尼是個相當值得觀察的對象。據世界銀行之統計資料，截至 2018 年印尼人口數多達 2.69 億，位居世界第四，而其 2018 年的 GDP 達 10749 億美元，為該年全球第 16 大經濟體同時也是東南亞區域最大的經濟體、東協的創始會員國、G20 的成員國之一，更是全球最大的群島國家，以其經濟、人口、在東協中政治影響力的地位，印尼處理自身與中國關係的方式可謂相當具有指標性。然而印尼本身的弱勢也正在於其幅員遼闊的群島水域。由於印尼領土是由共計 17508 個大小不一的島嶼組成，一方面因缺乏成熟的海洋建設技術，另一方面. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 其經濟上長期依賴諸如爪哇、蘇門答臘等大島上經濟作物的原物料出口，使印尼未能有足夠資金建立港口及海上交通建設，而這也導致印尼面臨其群島水域內、專屬經濟區內的非法漁撈嚴重、未能妥善開發其水域及專屬經濟區內海洋資源的問題。為了對上述海洋基礎建設不足狀況做出應對，印尼總統 Jokowi(The Jakarta. y. Nat. sit. n. al. er. io. Post 2014)即於其 2014 年上任之際提出「全球海洋支點」政策(Global Maritime Fulcrum，下簡稱 GMF)，主張做為全球最大群島國家又位居連接印度洋、太平洋核心位置的印尼應積極經略海洋並提出以下此政策的五項支柱─一、重建印尼海洋文化：印尼做為群島國應重拾海洋文化的身分認同並積極經略海洋事務；二、管理及維護海洋資源：應積極發展並強健印尼的漁業能力；三、發展海洋基礎建：. Ch. engchi. i n U. v. 在各島多加建設港口及可供海上貿易的深水港，一方面促進觀光業、船隻製造業的發展，另一方面可發展海上物流網絡、海上高速公路；四、發展海洋外交：促進區域內國家在海洋事務的合作以消除非法漁撈、海盜、海洋汙染行為並減少各國間海權爭議；五、強健海上防衛能力：達上述各項政策目標及區域內行船安全以維護海洋主權與資源權利。具體舉措方面，Jokowi 表示將建立 24 個港口及 5 個深水港以利上述海上高速公路的發展，而這些有助於推動 GMF 政策的大型基礎建設皆需要一定的資金與技術的援助。在這樣的情況下，中國於 2013 年提出的 BRI 對 2014 年甫上任的 Jokowi 便顯得相當具有合作的吸引力。在與中國相關合作方面，印尼國營企業部長 Rini Soemarno 與中國發展銀行副總裁鄭之杰於 2015 年達成對印尼國內諸如公路、發電廠及電力運輸站等基礎建設納入 MSR 之規劃並投注 30 億美元資金的協議(The Jakarta Post, 2015)。實際上，中國對印尼的投資早在 BRI 之前便已展開，諸如已 3. DOI:10.6814/NCCU202000056.

(10) 於 2009 年完工連接爪哇島與馬杜拉島的泗馬大橋(Jembatan Suramadu)、2010 年完工的北蘇門答臘省風港發電站(PLTU Labuan Angin)、2015 年完工的西爪哇嘉蒂格迪水壩，以及在 2015 年由中國中鐵股份有限公司得到標案的印尼雅加達-萬隆高鐵。此外，在 2018 年 5 月 7 日，時任中國國務院總理的李克強出訪印尼的行程中(人民網 2018)也不忘再次強調的四點重要主張：應促進中印兩國在雙邊、地區、國際層次的事務合作；加強推進 MSR 與 GMF 的對接並加速現下正進行中的雅萬高鐵建設；深化貿易、投資方面的合作及漁業合作；加強雙邊人員交流。然而，在雙邊的投資關係如此繁榮緊密的情況下，中國與印尼間亦非毫無問題。雖然印尼在南海爭議中並不領有任何島嶼，但由於其領土 Natuna 群島(Natuna Islands)基於聯合國海洋法公約所得以主張的專屬經濟區與中國歷來主張的九段線內的若干島嶼或岩礁所得享有之專屬經濟區有所重疊，造成兩國間多次為漁權發生衝突。實際上兩國間在該海域的漁權爭端自南海事務漸漸浮上檯面後便未曾停歇。中國漁船於上述海域中的漁撈行為多次被印尼官方指責為非法漁撈，而在 2016 年 3 月 19 日(BBC 中文網 2016)，中國官方海巡船更是直接介入並釋放印尼執法船欲帶回印尼港口進行國內司法程序的越境中國漁船。而在 2020 年 1 月，又因為中國漁船、海巡船隻再次進入 Natuna 群島鄰近水域而使印尼政府決定再. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 加強於該水域的海軍巡邏船艦及飛行器，總統 Jokowi 及政治法律安全部長也在對外公開談話中堅定地表示印尼在該海域的權益是不可能被拿上談判桌議價的 (Antara News 2020)。此外，1965 年於印尼發生「930 事件」的時期，在平定並剷除軍隊中共產黨勢力及印尼國內共產黨人後掌權成為總統的陸軍少將 Soeharto，不僅開始了為期. y. Nat. sit. n. al. er. io. 2 年印尼共產黨的剿滅屠殺，更由於國內共產黨人、共產主義支持者多為華人因而使 Soeharto 在其後的 32 年的獨裁統治時期中的排華政策，更直接導致了 1967 年中國與印尼斷絕外交關係(孫采薇 2016；鄧克禮 2018)。在此歷史背景下，即便兩國復於 1990 年恢復邦交，但其後於 1994 年棉蘭發生的本地勞工排華暴動，由於中國政府對此事的高度關切使印尼政府視之為干涉其內政之舉；而 1998 年. Ch. engchi. i n U. v. 發生的「黑色五月」排華暴動，以及印尼官方對該事件的消極調查處理，皆顯示著印尼社會脈絡中對中國長期存在的反對情緒、不信任與疑懼(賴俊榮 2014)。在上開背景下，印尼一方面因為中國的經濟發展使其無法忽視中國市場這塊大餅，而兩國在 MSR 及 GMF 之間對接的可能更是展現出高度興趣與合作意願。但印尼過去排華、共產勢力顛覆政權的歷史皆使印尼歷任領導人在處理與中國關係時存有一定的戒心，而在 Natuna 群島所引發的漁權、海洋資源爭端中，中國政府強硬的做法更提醒著印尼在安全事務上中國崛起對它造成的威脅。在兩股相左的張力下，印尼會如何判斷中國之於它的角色，而面對中國的作為印尼將以什麼思維進行應對也非常值得關注。又隨著 Jokowi 總統在 2019 年 5 月 21 日印尼總統大選選票正式統計結束確定連任成功後(Channel News Asia 2019)，相信在其 2019~2024 年間的任期中，其 GMF 政策也將繼續推行，吾人也將更易窺見其對中國大陸、對外政策的全貌，也使得本文對其過去第一任期策略的回顧、評析、 4. DOI:10.6814/NCCU202000056.

(11) 對下一任期政策的預測將相當具有參考價值。而現今印尼對中策略究竟是否明確地採取避險策略，學者們更是各持不同看法，在本文第二章中，將會分層探討三大主題：避險策略之定義、採取之動因及政策組合；東協國家的避險策略；學者對印尼的避險策略之分析，以求清楚梳理印尼可能對中國採取的避險措施，而在本文後續章節中也將會分析、評估 Jokowi 政府第一任期內應對中國的具體政策以求回答上述所欲理解的三項問題。. 第三節、研究設計與分析架構如後續第二章所述，各家學者對避險策略之定義大可綜合化約為：「中小型國家面臨高度不確定(或具有風險)的區域體系結構時，在考量/認知區域大國對自身的經濟、政治外交、安全等因素後，藉由採取特定的經濟、政治外交、安全政策以產生出一定的戰略模糊空間，使其能在與區域大國維持良好交往的同時又能維持自身在國際場域的能動性及利益」。然在檢閱討論「認知」如何形塑外交政策的文獻後則發現各家學者對此之觀點有所迴異。如 Kappen(1991)即著重於民主國家國內意見團體及政府當局的意見. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 集中度之間存在的差異並指出外交政策實為兩個團體間角力後的產物。而 Ripley(1993)則是認為國際體系的局勢長期下將形塑政府決策菁英對外界固定的認知模式，進而使其發展出特定的應對策略。基於此，Shapiro 及 Bonham(1973) 則更加強調決策菁英個人的認知/信仰(Beliefs)模式相當大程度地會影響對外決策，因為政策的精確程度取決於決策菁英對涉外事件了解的深度與廣度，但資訊. y. Nat. sit. n. al. er. io. 被決策菁英吸收後會在其認知模式中被轉譯、解釋、堆疊、強化成為符合其認知模式的樣貌，並據此產出相應的外交決策。對此觀點，Rosati(2001)則更進一步地歸納出決策菁英在定型的認知模式下對接收到的資訊所採取的反應：分門別類並選擇相應的政策(Stereotype)；簡化邏輯上的因果關係以對事件進行合理解釋 (Simplify causal inference)；從過去經驗中尋求相應的回應(Historical analogies)。. Ch. engchi. i n U. v. 而 Geva 及 Skorick(1999)則指出比起事件的影響，決策菁英對他國的既定印象更大程度地左右了其對事件的認知及相應的反應。對於長期友善的盟友，決策菁英傾向於對其行為做善意的解讀，而對潛在的威脅則是採取較疑懼的解讀，並依此選擇相應的政策。在綜觀上開「認知」對外交決策影響的文獻及第一節研究背景中印尼與中國關係後，本文在此提出 Jokowi 政府對中國定型認知模式的研究假設如下：在安全及政治外交方面，由於印尼過去的反共背景以及現今印尼自身與中國大陸間在南海島嶼專屬經濟區的爭議，其對中國的安全認知應仍遵循定型的認知模式，視其為潛在威脅，故此將會與其維持一定的距離；在經貿事務方面，由於過去中國大陸始終維持印尼前 5 名的貿易夥伴地位，加之印尼正值發展 GMF 之際，在中國大陸可能提供雄厚資金及發展協助的考量下，印尼應會視其為能帶來正向影響的夥伴。 5. DOI:10.6814/NCCU202000056.

(12) 在分析架構方面，本文將借用 Kuik 於 2016 年所提出的模型來分析 Jokowi 政府在其第一任期內對中國的避險策略為何(詳見第二章第二節)。雖然 Kuik 分別在經貿、安全、政治外交三層面相當具體地提出了：「經濟實益」、「經濟風險分散」；「有限扈從」、「間接抗衡」；「拘束關係」、「抗拒主導」等相對應的六個觀察向度，但未明確指出在檢視一國採取不同政策組合時應以什麼標準分析其程度及傾向為何，且 Kuik 的模型似乎認定一國的政策定位只會讓該國落在六個向度中的其中幾項(如：一國僅同時採取「經濟風險分散」、「間接抗衡」)，然就實際情況觀之，任何國家似乎都不可能只和其中一方建立合作，而是會「同時」與所有國家建立一定程度的交往(也包含具潛在威脅的區域大國)，而不同的則是在於其與不同對象建立緊密關係的程度有所不同。故此，本文在沿用 Kuik 所提出的模型之餘也將稍作修正，在本文後續的第三、四、五章中將檢視印尼在三個不同層面的政策組合，針對 Kuik 定義的六個不同向度提出更為具體的評分標準並給予評分(具體評分方式將於後續章節中詳述)。如此，將可以分析印尼所採取之政策組合是否符合上開對避險策略之定義，又其與中國；與其他合作伙伴互動所側重之面向及其程度為何。. 立. 政治大. ‧ 國. 抗衡政策. 學. 經濟實益 5. 扈從政策. 4. 2. ‧. 3. 間接抗衡. 拘束關係. io. n. al. y er. 0. sit. Nat. 1. 抗拒主導. Ch. engchi U. v有限扈從 i n. 經濟風險分散. 圖 1-2 避險策略分析圖見圖 1-2 的分析架構圖，在六角形雷達圖偏右上部分的三個評分向度分別為「經濟實益」、「拘束關係」、「有限扈從」，其所衡量的分別是印尼在經貿、安全、政治外交等層面偏向中國，亦即其在政策光譜上傾向扈從的程度。而在六角形雷達圖左下部分的三個評分向度則分別為「經濟風險分散」、「抗拒主導」、「間接抗衡」，所觀察的則是同樣是在經貿、安全、政治外交等層面印尼偏向其他合作夥伴的狀況，亦即其在政策光譜上傾向抗衡的程度。若右上三個向度所劃出的面積大於左下所劃出的面積，則可視其為政治外交、安全、經貿等層面的政策較明顯偏向扈從中國。反之，若左下三個向度所劃出的 6. DOI:10.6814/NCCU202000056.

(13) 面積大於右上所劃出的面積，則是有明顯制衡中國的傾向。而若是兩塊的面積趨於相近，則可判定其有效地採取了避險策略，且若整體面積越大則表示其創造出較大的戰略模糊空間，採取的避險策略也越成功，也與本文中對避險之定義相符。此外，在觀察整體政策組合的傾向之餘，分析圖上得分越高的向度(不論是在「扈從政策傾向」或是「制衡政策傾向」上)也可看出印尼採取扈從或制衡政策時在何向度上的著力最多。惟須注意者，在經貿層面上由於印尼為自由市場機制國家 2，因此即便當局對中國在經貿方面持負面認知但其所能採取之措施僅為對中國投資嚴加管控，而無法完全限制印尼與中國間之貿易關係，因此本文除了檢視印尼與中國及其他貿易夥伴的貿易狀況外，也會將政府間的經貿性質交流納為考量因素。在安全層面上，將依循現實主義之觀點，分就「內部平衡」及「外部平衡」作探討，依學者 Mearsheimer 之定義，前者指尋求自身安全能力的加強，後者則指尋求與其他區域夥伴的安全合作。因此本文將以 Jokowi 第一任期內是否意圖增強印尼國防安全能力做為衡量內部平衡之舉措，並觀察其是否尋求提高與中國及與中國之外其他區域國家之安全合作。而在政治外交層面，則將觀察其在國際場域是否有意抑制中國影響力又或採. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 取與中國口徑一致、依附於中國的論述，據以判定 Jokowi 政府在政治外交事務方面是否符合對中國採取避險，又其政策之傾向為何。而在綜合評估完印尼在經貿、安全、政治外交事務方面的舉措後，相信足以驗證印尼在過去 Jokowi 政府的第一任期內之對中政策是否符合上開假設，並回答本文欲探討的三個問題。. n. Ch. er. io. al. sit. y. Nat. 第四節、研究方法. i n U. v. 由於本文欲以避險策略的邏輯分析 Jokowi 政府的舉措，因此將需要對政策具體內容、政府在國際場域的發言與立場、印中實際經貿投資狀況有深入理解。. engchi. 故此，本篇論文之研究方法擬採取如下研究方法：質性研究的內容分析法及深度訪談法。其介紹與採此研究方法之原因茲分述如下。一、質性研究─內容分析法(王雲東 2016；游美惠 2000)：內容分析法為一種對訊息作客觀而有系統的量化及描述的研究方法。本文將循此研究方法針對諸如對新聞報導、學術期刊文章、政策報告書等進行歸納、分析，以擷取資料並對其作客觀且系統地描述以求理解過去的學術成果並明確定出何為應研究之問題。由於本文須對避險策略進行有系統的梳理、歸納，並確定本文在觀察印尼避險策略時的觀察面向，因此在本文中將藉由對過去學者們對避險策略的理論探討；. 2. 在印尼總統蘇哈托政府推動「新秩序」政策的背景下，印尼政府的經貿政策由一群留美的新自由主義經濟學家擘劃，包含了降低政府補貼及債務、匯兌制度改革、降低通膨等，並且廣邀世界各國赴印尼投資，也正式奠定了印尼自 1945 獨立以來國內反共紛亂結束後的經濟發展基礎。. 7. DOI:10.6814/NCCU202000056.

(14) 學者們對東協國家的避險策略分析；學者們對印尼的避險策略分析；學者們對歷任印尼總統採取的經貿、安全、政治外交政策的回顧分析…等，為本文的研究背景做一鋪陳，並在本文的結論中將筆者的研究發現與過去的學術成果做一比較與討論。此外，由於本文須對印尼在經貿、安全、政治外交等層面的往來、活動狀況等進行分析，故在經貿層面將引用世界銀行(World Bank Group)、印尼投資協調委員會(Badan Koordinasi Penanaman Modal, BKPM)所整理之印尼經貿、投資的數據資料；在安全層面將引用「斯德哥爾摩國際和平研究所」(Stockho lm International Peace Research Institute)、「國際戰略研究所」(The International Institute for Strategic Studies)等機構的軍費、軍購、軍事資源的彙整資料；在政治外交層面將引用東協秘書處及印尼國內媒體針對印尼政府在國際場域所進行的報導… 等資料，以對其進行次級資料分析。二、質性研究─深度訪談法(王雲東 2016；萬文隆 2004)：為質性研究方法中的一種，深度訪談法之定義為：以特定目的蒐集資料，或以口語或以非口語之方式進行溝通、對話，以求了解受訪者對問題之認知與看法。此過程中，訪談雙方須進行雙向交流的溝通過程且須維持彈性且平等的互動，此外，訪問人也須深入了解受訪者之文化、社會背景以求能從其觀點對其陳述進行. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 分析。而又依據訪談的結構性，大可將深度訪談法分為三種類型─結構式訪談：訪問人以中立之態度將一系列設定好的問題依次詢問多位受訪者；非結構式訪談：僅有訪談大綱，做為溝通之指南以自然且深入地與受訪者溝通；半結構式訪談：指事先設定好訪談大綱及訪談問題但未必嚴格依循排定之問題順序或內容以求對話得以順利進行。. y. Nat. sit. n. al. er. io. 而在本文的撰寫過程中，筆者有幸能在指導教授國立政治大學外交學系張文揚教授的引介下與來自印尼泗水(Surabaya)埃爾朗加大學(Universitas Airlangga) 國際關係學系的 Baiq Wardhani 教授進行接觸。又在 Wardhani 教授的介紹下與她同校同系的另一位教授─Vinsensio Dugis 教授進行接觸，並於 2019 年 12 月初以筆者的研究發現與上述兩位學者進行了一次半結構式訪談，以期藉由訪談獲得第. Ch. engchi. i n U. v. 一手資料以彌補所面臨的研究限制(詳如下節所述)。. 第五節、研究限制本篇論文之研究限制大致列舉如下：. 一、外文能力不足：由於無法熟習地以印尼文閱讀研究資料及與他人溝通，故無法引用印尼學者以當地語言撰寫之研究資料。對此，筆者將多採印尼及其他東協國家學者以英文撰寫之期刊文章或我國在此領域具研究專精學者之著作做為研究資料，力圖在克服此研究限制之同時也能深入理解在地學者之觀點，使本篇論文之研究成果能切實貼近實際狀況。 8. DOI:10.6814/NCCU202000056.

(15) 二、赴當地田野調查不易：由於本議題之研究若能赴當地對當地學者、官員、大眾進行田野調查獲得第一手資料為佳。然由於個人經濟狀況及上述語言能力之限制使筆者難以赴印尼當地進行田野調查，深入理解在地人民、官員、學者對中國之觀感及其思維。對此本文將尋求我國政府單位及學術單位協助，引介印尼官員或學者、學生，以電郵問卷或是當面與其進行深度訪談，以求借由第一手資料深入理解印尼之在地觀點，並輔以可得之民調數據。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 9. DOI:10.6814/NCCU202000056.

(16) 第二章、避險策略之理論與實踐分析過去國際關係研究領域的諸多學派及理論在判定國家行為及外交政策時，或有以權力及其所造成之國際體系結構(Waltz 1979)；或有以國家間的經貿關係 (Keohane 1984)；或有以國際體系能動者間互動關係所形塑的國際體系文化等因素(Wendt 1999)據以解釋、推測國家行為。然而，這樣的分析架構卻都以在區域政經事務具有主導地位的大國為出發點，而流於無法判定中小型國家行為的盲點，尤其是在大國權力相互競合的區域國際體系中，中小型國家的行為若以傳統的理性主義典範學派分析更是容易落於簡單的「扈從」(Bandwagon)或是「抗衡」 (Alliance)二元邏輯思考為出發點，而難見中小型國家對自身政策的主導性及考量。故而在近年內，開始有學者提出「避險策略」的概念，來解釋為何部分中小. 政治大. 型國家在某些事物上與一國維持緊密關係，但在其他事務上卻與不同國家進行更多的合作。本章將就相關文獻分層探討並歸納：避險策略之定義、採取之動因及政策組合；東協國家的避險策略；學者對印尼的避險策略之分析。. 立. ‧ 國. 學. 第一節：避險策略之定義、採取之動因及政策組合. ‧. 就避險的定義，許多學者皆提出了相近的觀點。如 Wu (2017)即認為，中小型國家在面對相互競逐的大國時雖然可能會在經貿、安全事務同時向其認定具有威脅性的區域大國靠攏，是為「扈從」；也可能在經貿、安全事務同時向其認定. sit. y. Nat. n. al. er. io. 具威脅性的區域大國之對手靠攏，是為「抗衡」。但也有可能會在經貿方面向其認定具威脅性的區域大國靠攏但在安全事務上則與該大國的對手進行合作，是為「避險」。在採取這樣策略的情況下，一方面會因與該大國的對手在安全事務上的合作而得以確保不會過度依賴具威脅性的大國，另一方面該大國則會因緊密經. Ch. engchi. i n U. v. 貿關係下的經濟利益而對該國投鼠忌器，故而成功達成在國際場域上維持自身的能動性。而 Kuik (2008)也對「避險策略」一詞給予了與 Wu 相近的定義：指一國在高度不確定、具高度風險的情況下，為了規避政治風險而採取的多面向政策。 Lim 及 Cooper(2015)對避險策略的定義則為：中小型國家面對具威脅性大國時，在權衡與他國共同抗衡所可能犧牲的主體性以及可得的安全利益後，藉由與其他國家程度深淺不一的結盟(alignment)對該大國發出「訊號」(Signaling)來創造一定的戰略模糊空間(Ambiguity)，使其得以左右逢源。而 Jackson(2014)則認為避險策略為在具有多重不確定因素的區域結構下採取理性決策之產物。至於採取避險策略的動因，學者們則著重於區域體系結構、中小型國家對區域大國的認知等。如 Jackson(2014)即認為造成國家採取避險策略的動因主要有三─訊息敏感度(Sensitivity)：指在通訊科技日益勃興的現代使各國間的訊息連結變強，但也正是這樣而使中小型國家對其他國家的行為更為敏感，為了避免衝突而採取避險；體系變動性(Fluidity)：隨著冷戰結束兩極體系的解體，國家間不再 10. DOI:10.6814/NCCU202000056.

(17) 壁壘分明，中小型國家為了在這樣的變動環境下維持自身的靈活性而採避險；議題多元化(Heterachy)：現今國際社會下的合作範疇越發多元且時有重疊，在這樣的環境下國家為維持在不同領域中之利益故而採避險。Kuik(2008)則指出會促成中小型國家採取避險策略的三項要素：區域大國對自身的威脅並不明顯、政治價值及意識形態的對抗不存在、區域大國間僅有潛在的競爭而未白熱化，且在該大國成為真正威脅之前，中小型國家為了維持經濟、外交方面的利益而不會完全地採取抗衡措施。雖 Wu(2017)及 Kuik(2008)對避險策略的定義相近，但對於中小型國家為何會採取避險策略則提出了不同的看法。Wu 的觀點所循為結構現實主義下地緣政治的思維，而 Kuik 則認為造成這樣外交決策更大地受國內當局對「統治正當性」 (Regime Legitimation)的考量影響。然而，兩位學者對國家採取避險策略的出發點認定雖有出入，但其中有一項核心的要素是兩位學者皆認同的，便是「認知」 (Perception)。Wu 在文中舉以太陽花學運前後的台灣對中國大陸政策及克里米亞危機前後的烏克蘭為例，指出兩個事件發生的肇因及對國內的影響都是因為對區域內大國的「認知」所造成的。就台灣的案例而言，馬英九政府執政下的台灣對中政策被認定為經濟上過於依賴中國而使部份人民產生疑懼進而引發國內強烈. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 的反對聲浪，烏克蘭則是因為政府在歐盟與俄國之間議價後選擇了後者而造成國內的不滿情緒高漲，促成當局下台進而引爆克里米亞危機。這兩個事件的背後都牽涉到國內的認知。而 Kuik 認為構成統治當局在思考其「統治正當性」的三項要素分別為：統治菁英的政治生涯、對國際環境的認知、對國內政經目標的追求，尤其後二者更是牽涉到統治當局對「與大國合作是否符合自身利益」的「認知」。. y. Nat. sit. n. al. er. io. 在此，Kuik 舉以馬來西亞及新加坡的例子，顯示出兩國在面對相同的東亞區域政治結構下，因對中國大陸在東亞事務中不同的「認知」而做出迴異的策略反應。若以「認知」做為國家採取避險策略之動因，Chen 及 Yang(2013)則對「認知」如何影響東協國家在應對區域內大國─中國時提供了更為具體的衡量指標：威脅認知與經濟收益期望。就威脅認知的部分，該文作者所採用的是 Stephen. Ch. engchi. i n U. v. Walt(1987)所提出具以判定威脅的四項因素：總體權力、地理鄰近性、侵略性力量、侵略意圖等因素，綜合考量後據以判定該大國的威脅程度。就經濟收益期望的部分，作者所採用的是 Dale Copeland(1996)的「貿易期望理論」(Theory of Trade Expectation)，亦即一國會衡量在與他國進行經貿來往時究竟會因為認定有持續出超、海外資金投資(FDI)、帶動經濟成長等因素而對此經貿關係抱正面期望，亦或是因競逐經濟資源、危及國內勞工就業與本國業者營利等因素而對此貿易關係抱負面期望。而該篇論文作者指出東協國家會在對上開兩項指標的綜合考量下而採取相應的策略。如圖 2-1 所示，在面臨「高度威脅認知、負面經濟收益期望」(接近左上的黑色區塊)時則傾向對中採取柔性抗衡，亦即文中作者對越南對中政策之分析。而在面臨「低度威脅認知、正面經濟收益期望」(右下的白色區塊)時則傾向對中扈從，亦即文中作者對柬埔寨對中政策之分析。而在「高度威脅認知、正面經濟收 11. DOI:10.6814/NCCU202000056.

(18) 益期望」或「低度威脅認知、負面經濟收益期望」的象限內，國家則傾向採取避險策略，並視各該國在兩項指標的綜合考量下或採較接近扈從的避險策略；或採較接近抗衡的避險策略。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學 sit. y. Nat. n. al. er. io. 圖 2-1 資料來源：Chen & Yang(2013, 275). Ch. engchi. i n U. v. 而在 Chen 及 Yang(2013)的文章基礎上，Dobkowska(2013)提出了以經濟利益以及政治/安全為變項所決定的政策分類並以東協國家應對中國作為案例。如圖 2-2 所示，作者以 X 軸作為經濟利益變項；Y 軸作為政治/安全變項，越接近原點則在相應領域與中國友好，遠離原點則是與中國維持一定距離，在經濟及政治/安全的綜合考量下，中小型國家將採取相應的策略。. 12. DOI:10.6814/NCCU202000056.

(19) 政治大. 圖 2-2 資料來源：Dobkowska(2013, 244). 立. ‧. ‧ 國. 學. 至於避險策略之政策組合，學者們則各自提出了許多不同的觀察面向及政策分類。如 Lim 及 Cooper(2015)將其策略具體分為三個面向─經濟交往(Economic Engagement)；政治關係(Political Engagement)；安全風險管理(Risk Management) 等，而隨著戰略模糊空間越大，避險策略也越成功。然而由於該文僅以對大國發出「訊號」的強弱程度作為判定避險策略的唯一方式，似有失之狹隘之虞。Wu. y. Nat. sit. n. al. er. io. (2017)則是將中小型國家的政策取向劃分為五個不同的選項，依次為：扈從具威脅性的大國、聯合具威脅性的大國對其他大國避險、中間立場、聯合其他大國對具威脅性的大國避險、與其他大國共同對具威脅性的大國抗衡等五個選項。而相較 Wu(2017)僅將政策選項分類為五種，Kuik(2008)將國家會採取的策略類型更具體地分為七類。如圖 2-3 所示，除了光譜的兩端的選擇同樣分別為「扈. Ch. engchi. i n U. v. 從具威脅性的大國」及「對具威脅性的大國抗衡」，其他五種策略選項則為─1.「對大國有限地扈從」(Limited Bandwagoning)：諸如軍事合作、重要資源依賴等；2. 「與大國建立拘束關係」(Binding Engagement)：指發展良好的雙邊關係或將大國納入區域國際組織與建制；3.「與大國維持經濟實益關係」(Economic Pragmatism)：維持或提升與區域大國良好的經貿關係；4.「抗拒大國主導地位」(Dominance Denial)：藉由區域建制的發展以限縮無政府狀態下區域大國在區域結構中的影響力；5.「對大國間接抗衡」(Indirect Balancing)：與其他國家進行不明顯以區域大國為敵的軍事合作。而這些選項中「有限扈從」、「拘束性關係」、「經濟實益」被作者歸類為國家利益取向型政策(Return Maximizing Options)，而「抗拒主導」、「間接抗衡」則被歸類為風險規避型政策(Risk Contingency)。. 13. DOI:10.6814/NCCU202000056.

(20) 圖 2-3 資料來源：Kuik (2008, 166) 綜合上開學者們的討論，多數觀點皆視避險策略是為了追求三項主要目標：自身行動的靈活性、安全風險的規避、同時追求在多重領域的利益最大化。因此，整體而言可以對避險策略歸結出如下定義：「中小型國家面臨高度不確定(或具有風險)的區域體系結構時，在考量/認知區域大國對自身的經濟、政治外交、安全. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 等因素後，藉由採取特定經濟、政治、安全政策的政策組合以產生出一定的戰略模糊空間，使其能在與區域大國維持良好交往的同時又能維持自身在國際場域的能動性及利益」。. y. Nat. al. er. io. sit. 第二節：東協國家的避險策略. n. 由於成立於 1967 年的東協最初之目的是在於配合西方社會各國在杜魯門主義下所採取之圍堵政策，針對共產勢力在亞洲區域的擴張進行防堵，又因中國是在東南亞地區最大的共產國家，因此即便在 1995 納入越南後，東協組織及其中. Ch. engchi. i n U. v. 的成員國雖與中國多有來往，但仍在過去的歷史遺緒及地緣政治的安全考量下而始終對中國懷抱一定戒心。而目前學者們對東協國家避險策略的討論，或有以東協作為一國際組織為主體分析其對中國之避險，也有以個別國家為主體進行分析探討國家單位多採取何種策略以對中國避險。就東協作為國際組織的避險而言，Shekhar(2012)認為隨著冷戰的結束，東協國家漸漸與中國發展各層面的關係並日漸深化。對此，Shekhar 歸納出了 10 點東協國家普遍對中國在區域角色之認知：雙方皆有意使關係深化；東協希望能搭上中國經濟發展的順風車；中國與部分會員國間存在領土爭端；各會員因與中國的實力差距及地緣考量不同而發展出不同的應對方式；現今東協更加積極尋求其他大國參與區域事務；中國在東協各種事務皆有參與；中國與其他印太地區大國的競爭可能危及東協內部穩定；中國文化軟實力已漸漸在東協發揮影響力亦即所謂的「魅力攻勢」(Charm Offensive)；東協會員就某些結構性的問題(諸如經濟蕭條、 14. DOI:10.6814/NCCU202000056.

(21) 金融動盪、氣候環境等)仍期望能藉中國的能力解決。而在上述這些認知下，東協一方面疑懼中國的壯大，另一方面又亟需中國的能力，因此東協國家將傾向採避險策略。Shekhar 指出東協作為國際組織對中國的避險所循思維有二：使東協成為中國與其他區域大國對話的樞紐角色、讓東協創造的區域建制成為約束中國的力量。Shekhar 認為此思維背後的目的在於：降低中國崛起造成的負面影響、淡化中國的侵略意圖、若中國成為修正主義國家時東協至少不會是綏靖被動的一方、讓東協成為對話窗口提升其自身之國際地位、消除東協內部意見分歧、讓中國接受東協式規則做為區域國家間的行為準則。而其具體作為包含了將中國拉入東協區域論壇(ASEAN Regional Forum，以下簡稱 ARF)、東協加三/加六(ASEAN Plus)、東亞高峰會(East Asia Summit，以下簡稱 EAS)、東協防長會議(ADMM Plus)、東南亞合作友好條約等。而 Lee(2012)則視東協為東南亞各國對中國的集體交往手段(Collective Engagement)，並藉由將中國納入 ARF 及東南亞合作友好條約作為牽制中國的開端，試圖以此讓中國在區域事務上接受東協式的規則。至於東協各別會員國在國家層面所做的避險策略，將部分學者對東協國家避險策略的分析歸納後大可分為以下三種：安全政策、政治外交政策、經貿政策。在安全政策方面，Zhao 及 Qi(2016)便將安全政策分為三類：加強自身軍事. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 力量、推進與美國的安全合作、拉攏其他區域國家。在加強自身軍事力量方面，作者認為越南將國防發展重心自陸軍轉移至海、空軍，並向俄國、法國、加拿大購買新式的航空器與船艦即為一例。而菲律賓及馬來西亞政府的舉措同樣也被作者視為加強軍力的展現，前者自 2010 年軍費開始大幅度地提升並重啟、建造了諸如牡蠣灣(Oyster Bay)、蘇比克灣(Subic Bay)等地的軍事基地，後者則有向法國. y. Nat. sit. n. al. er. io. 購買潛水艇、發展海軍陸戰隊軍力、建設在 Bintulu 的海軍基地等舉措。在與美國安全合作方面，美菲首次於 2012 年舉辦的「國防/外交雙長對話」(Two plus Two)、2014 年簽署的「強化防衛合作協定」(Enhanced Defense Cooperation Agreement)，以及美國與越南自 2008 年開始的「年度戰略安全對話」(Annual Strategic and Security Dialogue)、2010 年美國航母 USS George Washington 號停靠. Ch. engchi. i n U. v. 越南港口並巡航越南海岸等舉措皆被視為此類。在拉攏其他區域國家方面，作者則以日本與各東協國家的安全合作指出東協國家除了美國也積極與其他區域內大國進行安全合作，具體舉措諸如：日本自 2011 年開始對東協國家輸出軍武；對改善東協交通連接性的計畫提供 250 億美元的資金；2013 東協官員出席舉辦在東京的東協-日本 40 周年友好紀念峰會並在會上共同提出對民航安全、過境飛行權、東海行為應遵守國際法的關切。同樣地，Lee(2012)除了指出美菲間 2003 年的共同物資援助協定(Mutual Logistics Support Agreement)、2005 年菲律賓被美國宣布為「非北約盟友」(Non-NATO Ally)都顯示著菲律賓仍與美國維持著緊密的軍事關係外，Lee 更認為泰國雖然自 2005 年便與中國舉行多次聯合軍演，但其同樣在對中國採取安全避險，因為目前泰國仍然是美國在亞太地區舉辦的最大規模聯合軍演─金色眼鏡蛇(Cobra Gold)的主要參與國，且其大部分軍武仍是向. 15. DOI:10.6814/NCCU202000056.

(22) 美國購買。對此 McDougall(2012)也持相同觀點並指出即便中國是泰國目前最大的貿易夥伴，但其同樣被美國定位為「非北約盟友」，而泰國的空軍、海軍基地仍開放予美軍使用也是不爭的事實。在政治外交政策方面，Kuik(2015)認為有意在政治外交領域對中國避險的國家總是試圖積極利用東協來抑制中國在區域的行為，在 EAS 上，印尼與新加坡在 2005 年積極拉入印度、澳洲、紐西蘭、在 2010 年拉入美國與俄國的舉措即顯示此二國希望藉由其他區域大國的參與來降低中國的影響力。而 Zhao 及 Qi(2016) 也認為，其中最顯著的例子即為在 2012 年的第 45 屆東協部長會議(ASEAN Ministerial Meeting)中，越南及菲律賓便始終堅持要將南海爭端納入議程，但該案最終仍遭到時任會議主席並與中國關係良好的柬埔寨阻止。但 Lee(2012)也指出即便是長期以來因過去西方國家制裁而與中國維持良好關係的緬甸，在 2010 年開始民主化進程後也開始積極向外尋求其他的政治盟友，如美國即承諾在緬甸繼續民主化的條件下雙邊將可發展良好的政治關係，而 2011 年時任緬甸總統的登盛(Thein Sein)在出訪印度時對雙邊關係的發展也表現出積極的態度。但同時， Lee 也認為部分國家會在特定議題上對中國持友好態度以獲取在外交場域的政治利益，諸如印尼就曾在 2002 查禁國內的法輪功活動。而 Zawacki(2017)也指出. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 泰國始自塔克辛政府到 2014 年掌權的帕拉育軍政府也始終維持著中泰雙方政治高層頻繁且密切的互訪，尤其是 2014 年因泰國軍方政變造成美國撤回駐泰大使的舉動更是讓中泰雙邊的外交關係越發緊密。. n. al. er. io. sit. y. Nat. 在經貿政策方面，Pempel(2010)簡明地梳理 1990 年至今的東亞經貿狀況。自 1990 年始，東亞因快速發展而成為世界的加工業重心並被視為世界工廠，此時東亞的區域貿易開始蓬勃發展，但肇因於國際投機操作的 1997 年的亞洲金融風暴卻對許多亞洲國家尤其是東協國家的經濟造成嚴重的傷害，也開始招致東協各國對歐美國家所主導的國際經貿體系的質疑。相對地，中國在 2000 年的清邁倡議(Cheng Mai Initiative)所扮演積極倡導角色並提供東協各國大量互換貨幣的舉措，以及 2007 年的金融海嘯都使東協國家開始漸漸將國際金融重心轉向視中國為主導，而中國在 2001 年加入 WTO 後更使中國成為許多東協國家最大的貿易夥伴。至於近年來中國所主導的亞洲基礎設施投資銀行(Asian Infrastructure Investment Bank，以下簡稱 AIIB)、BRI，Kuik(2015)也認為東協國家在其中的參與即為東協國家對經濟利益的追求。然而，亦非所有東協國家都在經濟政策上向中國靠攏，Yoshimatsu(2012)即指出越南雖然在 2001 年後與中國間的貿易總額有高速的成長但卻始終為貿易赤字，此外中資企業在越南進行的天然資源開發更是讓越南疑懼，這樣的狀況促使越南在 2008 年便積極表態欲參與美國所主導的 TPP 以作為降低經濟過度依賴中國的避險策略。再如寮國，Jackson(2017)便指出雖然截至 2014 年中國為寮國最大的出口市場同時也是其最大投資國，但寮國仍在 2009~2011 年間同其他湄公河流域的四國1共同接納美國「湄公河下游流域倡議」 (Lower Mekong Initiative)所提供的 4.25 億美元的開發資金，Jackson 認為這也是寮國有感經濟上過度依賴中國而作出的避險。 1. Ch. engchi. i n U. v. 此四國指的是：泰國、柬埔寨、越南、緬甸等國. 16. DOI:10.6814/NCCU202000056.

(23) 綜合上開各家學者對東協各國所採避險策略之觀察，我們可以明確歸結出東協國家對中國採取避險策略大可分為安全政策、政治外交政策、經貿政策此三種類別，對此我們或可藉由 Kuik 在 2016 年文章中所提出另一個改善過的模型作為這三類別政策的觀察標準。如圖 2-4 所示，此模型雖仍基於作者過去於 2008 年所提出的發想，但在細節上則做了更明確的分類。Kuik 將光譜最左邊的「間接抗衡」定位為安全避險，「抗拒主導」則是定位為政治避險，而在中間的「經濟實益」的另一端則是多了「經濟風險分散」(Economic Diversification)此一選項並解釋此為國家為了降低經濟過度依賴的風險而與更多他方建立經濟連結，此二選項則被定位為經濟避險。由此模型及其他眾多學者晚近對東協國家避險策略的分析與討論可知，其已不再是過去單純僅求取在「抗衡」與「扈從」策略的中間點，而是呈現出更多維度且複雜的樣貌。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 圖 2-4 資料來源：Kuik (2016, 502). Ch. engchi. i n U. v. 第三節：學者對印尼避險策略之分析然而，若將印尼作為案例置於上開架構中分析，則其近年內對中政策顯得有些晦暗不明。誠如前章第二節研究問題所述，Jokowi 政府一方面對中國所提出的 MSR、AIIB 等倡議表現積極參與的態度，甚至表態其上任至今的核心政策 GMF 應與中國的各項倡議對接。但另一方面，兩國又因 Natuna 群島爭議而相持不下，這似乎與攻勢現實主義學者 Mearsheimer(2001)所提出「巨大水體」阻隔衝突的推想也有所出入。這樣的狀況造成目前許多學者對於印尼是否對中國有效採取避險策略的論爭眾說紛紜。 17. DOI:10.6814/NCCU202000056.

(24) 在安全政策方面，南海爭端似乎是近年內牽涉印中領土安全爭議多數學者討論的要點。對此，部分學者認為印尼明確地循著避險策略的思維，如 Suprianto(2016)即指出，印尼不僅在 Natuna 島專屬經濟區內引入美國的艾克森美孚公司進行油氣開採，更對中國宣布的南海防空識別區、南海九段線主張始終堅決否定。此外，印尼更與美國在該島鄰近海域共同執行以海域安全為目的之空中監控以及該海域的潛水艇巡航。同時，印尼更是美國於 2015 年提出的東南亞海洋安全倡議下最大的資金受惠國。Fitriani(2018)也指出雖然過去因反共背景使得把持大部分國防資源的陸軍對中國難持友善態度，而與中國軍隊多有合作的海、空軍則對中國則較不排斥，但在經歷了 Natuna 島海域爭議、中方承諾的國防工業技術合作與協助印尼軍事人員訓練等合作未有兌現，皆引發了印尼國防體系對中國轉向較為負面的觀感。Fitriani 不僅明言印尼應意識到中國引發的問題並採取避險，更應試圖在各區域大國：美國、中國、日本、印度等國間維持不偏倚的地位以確保印尼歷來的「自由且靈活」的外交核心價值。Shekhar(2016) 則認為印尼須擔心中國將藉由影響印尼使其地位在南海、印度洋地區擴張，這不僅會使印尼的海軍、海權利益受損(中國曾要求在其投資的港口建設中加裝監控攝影機)，更可能因此危及印尼在東協中的形象以及主導地位，並使印尼過去苦心經營的以. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 東協為主軸的區域安全合作瓦解，而雖然 Jokowi 政府對中國的 MSR 投資表示歡迎，但對部分海軍戰略要地的基礎建設則不願交予中國經手，這也顯示著 Jokowi 政府有著明顯避險策略的意識。相對地，Syailendra(2017)則對印尼能否對中國採取避險持懷疑態度。作者指出印尼雖對中國持堅定立場但印尼外交部卻始終表示印尼由於在南海爭端各島. y. Nat. sit. n. al. er. io. 中並未據有任何島礁，故非南海爭端國，與中國僅為在專屬經濟區上有漁權重疊的技術性問題，並始終以中介人立場自居，但這樣的立場又與 Jokowi 政府意欲使 GMF 被納入印太戰略、環印度洋區域合作聯盟(Indian Ocean Rim-Association, IORA)等區域建制相左，使其行動空間大為受限。此外，印尼國防體系內海軍與陸軍之間地位及財政資源爭奪更造成國防體系難就此議題對外口徑一致。甚者，. Ch. engchi. i n U. v. 印尼國內的海洋事務治理單位多達 12 個，其分工龐雜且目標各異，使其難以形塑出明確的海洋政策，而其中最大單位 ─漁業部對非法漁撈行為（I llegal, Unreported, Unregulated, IUU）的強硬手腕又造成 Jokowi 政府欲使 GMF 與 MSR 對接的阻力。文中，Syailendra 借學者 Schweller(2006)之”Non-balancing”學說之分析架構點出四項印尼無法成功在南海議題上成功對中採取避險策略：決策菁英對中國是否構成威脅之觀點有所分歧；中國之海軍實力仍遠強於印尼；國際社會並無對海洋仲裁庭裁定結果之執行能力；東協各國內部意見分歧。在政治外交政策方面，Gindarsah(2016)認為印尼有尋求強化東協內部安全合作機制以有效遏止中國影響力之跡象。Gindarsah 指出印尼的安全因素考量大致不脫下述：區域大國競爭態勢；周邊各國軍費提高及軍武科技升級、中國得以執行遠洋任務的藍水海軍能力發展；南海漁權爭端及行為準則的落實；非傳統海洋安全事務等。除了國內追求在 2024 年成功達成軍隊轉型外，其歷來所採之防衛 18. DOI:10.6814/NCCU202000056.

(25) 外交策略的三個主軸也始終以東協為中心─信心建立機制：包括東協官員互訪、資訊交換、軍方/情報人員向互交流以求資訊透明度提高；軍事合作治理：聯合軍演、人員訓練、技術外援以求對中達到外部抗衡；國防工業轉型：推進與多方進行軍武交易、軍事科技技術移轉、共同合資軍武科技研發等。而其具體落實包括自 2009~2014 年間的東協安全防衛性質的論壇提高到平均每年多達 75 次(相較 1994~2008 年間平均每年僅 12 次)。此外東協防長會議(ASEAN Defense Ministers’ Meeting, ADMM)的討論議程也走向更為組織化的軍事合作、聯絡域外防衛夥伴、強化東協防衛中心等。而印尼也在 ADMM 中多次倡議諸如：防衛科技合作、建立區域維和網絡、應對非傳統安全議題的物流合作、資訊交換等。此外更藉由東協防務非正式會議(ASEAN Chief of Defense Forces Informal Meeting)、ASEAN Plus、ADMM Plus、東協區域論壇(ASEAN Regional Forum)等多面向且多邊的機制以促進各國安全合作並拉入大國共同參加，同時藉由 ASEAN ISIS、CSCAP 等智庫合作管道建立非官方的安全對話，並且積極鼓勵印尼駐外武官與駐在國政府交流。而上述的這些其實都是印尼基於相同的策略思維：印尼希望作為東協大國促進頻繁的會員對話並在長期下建立東協的安全防衛準則及共同安全價值與觀念。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 但相反地，Thu (2018)則認為東協本身的決策方式與文化將使東協各國根本無法藉由區域安全建制對中國採取有效的制衡。該文作者指出雖東協各國皆一定程度認知到中國在區域內可能造成之威脅，但各國不僅對中國的威脅程度認知有異，更對 BRI 及 AIIB 的投資資金有所需求而產生程度不一的對中國的依賴，而中國正可藉由東協的「共識決」文化對東協國家分而治之，一方面對視其為威脅. y. Nat. sit. n. al. er. io. 的國家施以安全事務上的威壓，另一方面則對與其友好之國家給予大量援助，使欲藉由多邊機制抗衡中國的企圖瓦解。如 Thu 指出的，在 2016 年時擔任東協輪值主席的柬埔寨即因對中國的「恩庇-侍從關係」而否決了東協欲針對南海議題發布的共同聲明。在經貿政策方面，Fitriani(2018)指出印中兩國的經貿關係提升，但貿易關係. Ch. engchi. i n U. v. 的長期逆差、國內大眾對中國產品的負面觀感、中國對國內基礎建設投資的施工品質差、工程完成度不高等問題皆引發對中國 MSR 在印尼投資的質疑。而 Shekhar(2016)也在其文章中對 Fitriani 提出之幾項觀點進行了更加細節的闡述，指出中印間的貿易赤字相當部分是因其貿易型態所致。由於印尼對中國出口財多為便宜的原物料，而中國對印尼出口品消費財所致，而中國在印尼的基礎建設投資更將會造成日後維護修繕所需的高價資本財大量進口，使貿易赤字更為惡化，且國內中小企業可能因中國產品的進口而造成國內市場遭到瓜分，這些都可能促使印尼尋求貿易轉向的可能。而印尼的前任駐英國大使 Sukma(2015)也主張印尼雖近年內與中國發展良好的經貿關係，但目前印尼仍以日本、韓國為外資最大的資金來源國，加之與美國、日本的安全合作也更深、更廣，其所循即為對中國避險的策略。. 19. DOI:10.6814/NCCU202000056.

(26) 但相對地，Pattiradjawane(2016)則列舉 Jokowi 政府對國內利益的權衡考量結果及印尼國內民調數據佐證認為印尼在國內利益的考量下根本無力也無意對中國採取避險措施。首先，Jokowi 政府上任時，除了提出作為其未來五年執政時的重要國策 GMF 外，同時也提出「經濟外交」的構想(Economic Diplomacy)，主張促進印尼與周邊國家的經貿交流，一方面刺激國內經濟成長，另一方面也可促進與他國關係的和睦。而 Pattiradjawane 也指出雖然中印貿易中印尼始終處於逆差地位，但觀之中國在雅加達─萬隆高鐵工程中中國承諾不會有官方資金的介入，相當程度也是為了安撫印中貿易的赤字問題，並指出 Jokowi 政府為兌現其經濟成長的政見而向中國靠攏。此外，若從更為軟性的層面觀之，依 Pattiradjawane 提出之都市地區民調數據顯示，雖然中國僅為印尼第四名喜歡的國家，但對中國有正面觀感的民眾仍達 71%之多，而對中國的正面觀感也包含了從經貿、醫療技術到文化、飲食等多項層面。此外，由於印尼華人在 1997 年金融風暴時得以保留大部分資產使其政經地位得以在 2000 年後迅速提升進而影響政界對中國之看法，故而印尼實難明確地對中國採取避險策略。綜合上開各項文獻發現了有趣的狀況。雖然在分析印中關係時，基於兩國權力地位的不對稱且做為中小型國家，印尼應會明確地循著避險策略之思維採取對. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 中政策，但相對地中國所提出的 MSR 雖對印尼的國家發展戰略是極大誘因並且可與 GMF 相契合的同時卻也招致一定的質疑聲浪，而學界對印尼是否有對中國採取避險，又其是否有效更是觀點各異，各持己見。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 20. DOI:10.6814/NCCU202000056.