第二章、 避險策略之理論與實踐分析
第一節 ：避險策略之定義、採取之動因及政策組合
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第二章、避險策略之理論與實踐分析
過去國際關係研究領域的諸多學派及理論在判定國家行為及外交政策時，或 有以權力及其所造成之國際體系結構(Waltz 1979)；或有以國家間的經貿關係 (Keohane 1984)；或有以國際體系能動者間互動關係所形塑的國際體系文化等因 素(Wendt 1999)據以解釋、推測國家行為。然而，這樣的分析架構卻都以在區域 政經事務具有主導地位的大國為出發點，而流於無法判定中小型國家行為的盲點，
尤其是在大國權力相互競合的區域國際體系中，中小型國家的行為若以傳統的理 性主義典範學派分析更是容易落於簡單的「扈從」(Bandwagon)或是「抗衡」
(Alliance)二元邏輯思考為出發點，而難見中小型國家對自身政策的主導性及考 量。故而在近年內，開始有學者提出「避險策略」的概念，來解釋為何部分中小 型國家在某些事物上與一國維持緊密關係，但在其他事務上卻與不同國家進行更 多的合作。本章將就相關文獻分層探討並歸納：避險策略之定義、採取之動因及 政 策 組 合 ； 東 協 國 家 的 避 險 策 略 ； 學 者 對 印 尼 的 避 險 策 略 之 分 析 。
第一節：避險策略之定義、採取之動因及政策組合
就避險的定義，許多學者皆提出了相近的觀點。如Wu (2017)即認為，中小 型國家在面對相互競逐的大國時雖然可能會在經貿、安全事務同時向其認定具有 威脅性的區域大國靠攏，是為「扈從」；也可能在經貿、安全事務同時向其認定 具威脅性的區域大國之對手靠攏，是為「抗衡」。但也有可能會在經貿方面向其 認定具威脅性的區域大國靠攏但在安全事務上則與該大國的對手進行合作，是為
「避險」。在採取這樣策略的情況下，一方面會因與該大國的對手在安全事務上 的合作而得以確保不會過度依賴具威脅性的大國，另一方面該大國則會因緊密經 貿關係下的經濟利益而對該國投鼠忌器，故而成功達成在國際場域上維持自身的 能動性。而Kuik (2008)也對「避險策略」一詞給予了與 Wu 相近的定義：指一國 在高度不確定、具高度風險的情況下，為了規避政治風險而採取的多面向政策。
Lim 及 Cooper(2015)對避險策略的定義則為：中小型國家面對具威脅性大國時，
在權衡與他國共同抗衡所可能犧牲的主體性以及可得的安全利益後，藉由與其他 國家程度深淺不一的結盟(alignment)對該大國發出「訊號」(Signaling)來創造一定 的戰略模糊空間(Ambiguity)，使其得以左右逢源。而 Jackson(2014)則認為避險策 略 為 在 具 有 多 重 不 確 定 因 素 的 區 域 結 構 下 採 取 理 性 決 策 之 產 物 。
至於採取避險策略的動因，學者們則著重於區域體系結構、中小型國家對區 域大國的認知等。如 Jackson(2014)即認為造成國家採取避險策略的動因主要有 三─訊息敏感度(Sensitivity)：指在通訊科技日益勃興的現代使各國間的訊息連結 變強，但也正是這樣而使中小型國家對其他國家的行為更為敏感，為了避免衝突 而採取避險；體系變動性(Fluidity)：隨著冷戰結束兩極體系的解體，國家間不再
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壁壘分明，中小型國家為了在這樣的變動環境下維持自身的靈活性而採避險；議 題多元化(Heterachy)：現今國際社會下的合作範疇越發多元且時有重疊，在這樣 的環境下國家為維持在不同領域中之利益故而採避險。Kuik(2008)則指出會促成 中小型國家採取避險策略的三項要素：區域大國對自身的威脅並不明顯、政治價 值及意識形態的對抗不存在、區域大國間僅有潛在的競爭而未白熱化，且在該大 國成為真正威脅之前，中小型國家為了維持經濟、外交方面的利益而不會完全地 採取抗衡措施。
雖 Wu(2017)及 Kuik(2008)對避險策略的定義相近，但對於中小型國家為何 會採取避險策略則提出了不同的看法。Wu 的觀點所循為結構現實主義下地緣政 治的思維，而Kuik 則認為造成這樣外交決策更大地受國內當局對「統治正當性」
(Regime Legitimation)的考量影響。然而，兩位學者對國家採取避險策略的出發 點認定雖有出入，但其中有一項核心的要素是兩位學者皆認同的，便是「認知」
(Perception)。Wu 在文中舉以太陽花學運前後的台灣對中國大陸政策及克里米亞 危機前後的烏克蘭為例，指出兩個事件發生的肇因及對國內的影響都是因為對區 域內大國的「認知」所造成的。就台灣的案例而言，馬英九政府執政下的台灣對 中政策被認定為經濟上過於依賴中國而使部份人民產生疑懼進而引發國內強烈 的反對聲浪，烏克蘭則是因為政府在歐盟與俄國之間議價後選擇了後者而造成國 內的不滿情緒高漲，促成當局下台進而引爆克里米亞危機。這兩個事件的背後都 牽涉到國內的認知。而 Kuik 認為構成統治當局在思考其「統治正當性」的三項 要素分別為：統治菁英的政治生涯、對國際環境的認知、對國內政經目標的追求，
尤其後二者更是牽涉到統治當局對「與大國合作是否符合自身利益」的「認知」。 在此，Kuik 舉以馬來西亞及新加坡的例子，顯示出兩國在面對相同的東亞區域 政治結構下，因對中國大陸在東亞事務中不同的「認知」而做出迴異的策略反應。
若以「認知」做為國家採取避險策略之動因，Chen 及 Yang(2013)則對「認 知」如何影響東協國家在應對區域內大國─中國時提供了更為具體的衡量指標：
威脅認知與經濟收益期望。就威脅認知的部分，該文作者所採用的是 Stephen Walt(1987)所提出具以判定威脅的四項因素：總體權力、地理鄰近性、侵略性力 量、侵略意圖等因素，綜合考量後據以判定該大國的威脅程度。就經濟收益期望 的部分，作者所採用的是Dale Copeland(1996)的「貿易期望理論」(Theory of Trade Expectation)，亦即一國會衡量在與他國進行經貿來往時究竟會因為認定有持續 出超、海外資金投資(FDI)、帶動經濟成長等因素而對此經貿關係抱正面期望，亦 或是因競逐經濟資源、危及國內勞工就業與本國業者營利等因素而對此貿易關係 抱負面期望。而該篇論文作者指出東協國家會在對上開兩項指標的綜合考量下而 採取相應的策略。
如圖2-1 所示，在面臨「高度威脅認知、負面經濟收益期望」(接近左上的黑 色區塊)時則傾向對中採取柔性抗衡，亦即文中作者對越南對中政策之分析。而 在面臨「低度威脅認知、正面經濟收益期望」(右下的白色區塊)時則傾向對中扈 從，亦即文中作者對柬埔寨對中政策之分析。而在「高度威脅認知、正面經濟收
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益期望」或「低度威脅認知、負面經濟收益期望」的象限內，國家則傾向採取避 險策略，並視各該國在兩項指標的綜合考量下或採較接近扈從的避險策略；或採 較接近抗衡的避險策略。
圖2-1
資料來源：Chen & Yang(2013, 275)
而在 Chen 及 Yang(2013)的文章基礎上，Dobkowska(2013)提出了以經濟利 益以及政治/安全為變項所決定的政策分類並以東協國家應對中國作為案例。如 圖 2-2 所示，作者以 X 軸作為經濟利益變項；Y 軸作為政治/安全變項，越接近 原點則在相應領域與中國友好，遠離原點則是與中國維持一定距離，在經濟及政 治/安全的綜合考量下，中小型國家將採取相應的策略。
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圖2-2
資料來源：Dobkowska(2013, 244)
至於避險策略之政策組合，學者們則各自提出了許多不同的觀察面向及政策 分類。如 Lim 及 Cooper(2015)將其策略具體分為三個面向─經濟交往(Economic Engagement)；政治關係(Political Engagement)；安全風險管理(Risk Management) 等，而隨著戰略模糊空間越大，避險策略也越成功。然而由於該文僅以對大國發 出「訊號」的強弱程度作為判定避險策略的唯一方式，似有失之狹隘之虞。Wu (2017)則是將中小型國家的政策取向劃分為五個不同的選項，依次為：扈從具威 脅性的大國、聯合具威脅性的大國對其他大國避險、中間立場、聯合其他大國對 具威脅性的大國避險、與其他大國共同對具威脅性的大國抗衡等五個選項。
而相較Wu(2017)僅將政策選項分類為五種，Kuik(2008)將國家會採取的策略 類型更具體地分為七類。如圖2-3 所示，除了光譜的兩端的選擇同樣分別為「扈 從具威脅性的大國」及「對具威脅性的大國抗衡」，其他五種策略選項則為─1.「對 大國有限地扈從」(Limited Bandwagoning)：諸如軍事合作、重要資源依賴等；2.
「與大國建立拘束關係」(Binding Engagement)：指發展良好的雙邊關係或將大國 納入區域國際組織與建制；3.「與大國維持經濟實益關係」(Economic Pragmatism)：
維持或提升與區域大國良好的經貿關係；4.「抗拒大國主導地位」(Dominance Denial)：藉由區域建制的發展以限縮無政府狀態下區域大國在區域結構中的影響 力；5.「對大國間接抗衡」(Indirect Balancing)：與其他國家進行不明顯以區域大 國為敵的軍事合作。而這些選項中「有限扈從」、「拘束性關係」、「經濟實益」被 作者歸類為國家利益取向型政策(Return Maximizing Options)，而「抗拒主導」、
「間接抗衡」則被歸類為風險規避型政策(Risk Contingency)。
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圖2-3
資料來源：Kuik (2008, 166)
綜合上開學者們的討論，多數觀點皆視避險策略是為了追求三項主要目標：
自身行動的靈活性、安全風險的規避、同時追求在多重領域的利益最大化。因此，
整體而言可以對避險策略歸結出如下定義：「中小型國家面臨高度不確定(或具有 風險)的區域體系結構時，在考量/認知區域大國對自身的經濟、政治外交、安全 等因素後，藉由採取特定經濟、政治、安全政策的政策組合以產生出一定的戰略 模糊空間，使其能在與區域大國維持良好交往的同時又能維持自身在國際場域的 能動性及利益」。