第二章 菲律賓政治的結構與發展
第二節 非制度性因素
1935-1946
1935 年
1943-1945 由日 本扶植
“Constitutional Debates in the Philippines: From Presidentialism to Parliamentarianism,＂ Asian Survey, Vol. 43, No. 3 (2003).
第二節 非制度性因素
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意義是 Filipino Muslims）一直無法被平定，傳教士無法深入地方，因此南部歸 化天主教的比例相對不高。104 19 世紀後期，東南亞的其他殖民地的經濟作物大103 David G. Timberman, Continuity and Chang in Philippine Politics (Singapore: Institute of Southeast Asian Studies, 1991), p. 7.
104 David Wurfel, Filipino Politics: Development and Decay (New York: Cornell University, 1988), pp.
4-5.
105 David G. Timberman, Continuity and Chang in Philippine Politics (Singapore: Institute of Southeast Asian Studies, 1991), p. 8.
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濟利益，提高了自身家族的勢力與教育程度，成為在地的仕紳階級（ilustrados），
許多現代的菲律賓政治家族都是在19 世紀以這種方式發跡。106
由於菲律賓國族主義的高漲，先後對西班牙與美國發動武裝活動以追求獨 立，美國在嘗試用武力平定之後開始走向懷柔政策，逐漸在菲律賓舉辦各級選 舉、提高其自治程度並允諾菲律賓最終的獨立，直至1921 年菲律賓公務員中的 美國人已剩不到6%，1927 年公立學校的教師有 99%都是菲律賓人。107基於最終 的獨立規劃，美國在菲律賓的殖民實際上是一個與當地菁英合作，逐漸下放權力 以及美國官員與菲律賓地方菁英的討價還價的過程。因為缺乏良好發展的行政系 統，美國的殖民者必須相當程度仰賴教育程度較高的地方菁英，而這些地方菁英 逐漸獲得了在西班牙時期沒有的政治權力與責任，除了在西班牙統治時期獲得壟 斷利益的特殊經濟階級之後，又成為特殊的政治階級。美國統治時期在菲律賓政 治的特色有三：首先，美國與菲律賓領袖在這樣的政治運作之下將菲律賓國家利 益與政治菁英們的個人利益作出緊密的連結；其次，菲律賓政治領袖的合法性基 礎建立在其能夠從美國人身上爭取協議的能力，政治領袖發展出特定的協調技 能，但與社會經濟相關的公共政策未必符合他們的利益；最後，在美國人的統治 之下，菲律賓人接受到的觀念是政治幾乎等於選舉，而不是公共部門的服務與職 涯，政治伴隨著浮誇承諾、密室協商與酬庸。108
整體而言，因為菲律賓位在西班牙帝國的盡頭，以及美國承諾的最終獨立使 先後的殖民者不但治理官員不足，母國也不願意大幅投資與建設，而地方公務系 統的缺乏使殖民者仰賴地方仕紳的合作與協調，使掌控地方經濟的家族擁有龐大 的政治影響力，中央與地方家族的合作成為固定的政治模式。其次，美國為了鞏 固地方菁英階級的支持，刻意設計一個規模較小且效率低下的國家機器，以讓地
106 David Wurfel, Filipino Politics: Development and Decay (New York: Cornell University, 1988), pp.
5-6.
107 David Wurfel, Filipino Politics: Development and Decay (New York: Cornell University, 1988), pp.
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重的地位。Almond 與 Powell 這麼描述政治文化的內涵：「政治文化是個體在政 治系統中對其系統成員之間的態度與傾向，它是表現與賦予政治作為意義的主觀109 Mark Beeson & Alex J. Bellamy, Securing Southeast Asia (London and New York: Routledge, 2008), p 67.
110 Gabriel Almond and G. Bingham Powell, Comparative politics: A Developmental Approach (Poston:
Little Brown, 1966), p. 50.
111 Lucian Pye, Asian Power and Politics: The Cultural Dimensions of Authority (Cambridge: Harvard University Press, 1985), p.20.
112 陳鴻瑜（2006），東南亞各國政府與政治，臺北：國立編譯館，頁 2-5。
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團體也更穩固，個人的行事以親族團體的利益為優先，派系意識強烈，深深影響 著菲律賓的政治運作。O. D. Corpuz 如此分析：「菲律賓文化是在本地的下層結 構上建立起西方的態度和價值的上層結構。上層結構的態度和主要價值是：信任 個人解決其自己問題的能力、尊重個人成就、強調技術專精和理性原則處理公共 事務、透過法律加強社會責任。但另一方面，下層結構的態度和價值是：強烈的 初級團體的忠誠感、強調團體的利益而非重視個人或國家社會的利益、將公眾事 務以私人方式處理，社會的道德風氣是人情與關係、傳統或倫理的規範。」113
前述的政治結構與文化是現代菲律賓政治運作的基礎，因此即使現代菲律賓 擁有看似完整的憲法與民主制度，實際運作卻不盡理想。封建式的地主結構從西 班牙統治時期就已形成，人數較少的殖民者必須透與地方勢力的合作才能有效管 理殖民地，但這樣的結構造成貧富差距的擴大，土地與經濟資源集中在少數地方 家族手中，這些地方勢力同時也是政治菁英，將自身的利益與國家利益結合，而 國家機器與制度過於薄弱易於被政治家族主導，因而形成寡占的結構。114在這種 結構之下，地主或政治菁英掌控絕大部分的生產工具，透過施以恩惠與保護來掌 控佃農與平民並取得其服從與效忠，這種不平等的互惠關係也被學者稱為「恩庇 侍從關係」（patron-client relationship），不僅是地方經濟如此，選舉投票與政治 關係也是如此。115
政治菁英與家族透過恩庇侍從關係施惠給自己的支持者以鞏固地位，這個結 構成為菲律賓貪腐的根源，從被殖民時期一直延續到後馬可仕時代，侵蝕整體國 家資源並壟斷資源的分配權，學者Nathan Gilbert Quimpo 將其稱為「掠奪式政權」
（predatory regime）。116除了有地方家族支持的政治菁英與兩大黨之外，小黨幾 乎沒有生存的空間，因為菲律賓國土遼闊且島嶼眾多，沒有大黨與地方家族的支
113 Onofre D. Corpuz, The Philippines (New-Jersey: Prentice-Hall, Inc., Englewood Cliffs, 1965), pp.
87-88；翻譯改寫自陳鴻瑜（2006），東南亞各國政府與政治，臺北：國立編譯館，頁 6。
114 Björn Dressel, “The Philippines: How Much Real Democracy?” International Political Science Review, Vol. 32, No. 5 (2011), pp. 529-545.
115 Carl H. Lande, “ Parties and Politics in the Philippines,” Asian Survey; Vol. 8, No. 9 (1968),
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持，小黨沒有資金競選與吸引選票。Timberman 如此描述菲律賓的民主運作：「菲 律賓的民主是菁英式民主，政治與經濟權力透過土地與工業資產掌握在相對少數 團體，例如Batangas 省的 Laurel 家族、Cebu 省的 Osmena 家族等。這些家族的 核心領導人，藉著龐大的資源投入選舉並位居要津，再利用職位分配資源與貪汙 的方式來壯大自己的黨羽，120這些大型財閥的家族式經營，以及透過政治「競租」
（Rent-Seeking）的方式確保利益分配權的壟斷，121來自特定家族的菁英掌控政
117 David G. Timberman, Continuity and Chang in Philippine Politics (Singapore: Institute of Southeast Asian Studies, 1991), p.35.
118 David G. Timberman, Continuity and Chang in Philippine Politics (Singapore: Institute of Southeast Asian Studies, 1991), pp. 48-49.
119 陳鴻瑜（2006），東南亞各國政府與政治，臺北：國立編譯館，頁 9。
120 關於菲律賓政治文化與家族政治，請參閱 Alfred W. McCoy, “An Anarchy of Families: The Historiography of State and Family in the Philippines,” in An Anarchy of Families: State and Family in the Philippines (London: University of Wisconsin Press, 2009).
121 Eric Vincent Celestial Batalla, “Zaibatsu Development in the Philippines: The Ayala Model,”
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治與經濟大權，掠奪了所有的經濟成果，而國家的政策無法落實導致國家失靈。
122另一方面，政黨政治也建立在家族的基礎上，菲律賓的政黨實際上只是披著政 黨外衣的家族，在影響力與決策實際上是「家族大而政黨小」。123我們可以從一 些政治現象觀察家族政治的運作。首先，菲律賓的政黨大多是立基於前述的恩庇 侍從關係所建立的體系之上，其主體是人情、宗族和派系，而不是政黨意識形態 與核心價值。政黨由強勢的政治家族（可能是地主或政治世家）或強人所主導，
且因菲律賓多是沒有黨紀的柔性政黨，政治人物常常以一己私利為唯一考量，在 選舉中任意轉換政黨，支持者跟隨個人或其代表的利益團體（以宗族為主的家族 或以人情為基礎的派系）轉移。這說明菲律賓的政治運作並不是以政黨為活動單 位，而是人情派系與宗族團體，這些團體又大多是建立在親族血緣之上，同時包 括教父制建立的非血緣宗族關係。
其次，因為菲律賓文化在個人事業上仍與親族利益相結合，擔任公務員的成 員於公於私的行為都著眼於壯大自己的宗族勢力，除了加深貪腐之外也同時表現 在職權任命的關係上，例如馬可仕總統在1975 年公然任命其夫人伊美黛女士擔 任馬尼拉總督（Governor）。值得一提的是，由於菲律賓由上至下的文化皆是親 族主義，即使政治菁英與一般百姓的階級相當分明，社會大眾固然對貪腐等問題 相當反感，卻不會對政治菁英以親族為優先的行事方法懷抱強大敵意，一方面是 因為一般百姓若擔任公務員也會挪用公務資源以利親族，另一方面是因為一般百 姓也有機會透過教父等制度進入政治菁英的宗族派系內，成為恩庇侍從關係的受 益者。
最後，我們可以看到許多統治階級，即使是民選產生仍是建立在政治世家之 上，例如第十五任總統艾奎諾三世（Benigno S. Aquino III，任期時間 2010-2016）
是著名反對派領袖艾奎諾（Benigno Aquino, Jr.）與第十一任總統艾奎諾夫人
Southeast Asian Studies, Vol. 37, No. 1(1999), pp. 18-49.
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（Corazon C. Aquino，任期時間 1986-1992）之子；儘管馬可仕總統在倒台之後 流亡海外並病逝，其夫人伊美黛與兒子費迪南德（Ferdinand Marcos, Jr.）仍長期 擔任國會議員，費迪南德並在2016 年參加副總統選舉，雖以些微差距落敗，仍 足以證明其政治勢力之延續；而第十三任總統艾斯特拉達（Joseph Ejercito Estrada）在被指控貪腐倒台之後，卻能夠再度選上馬尼拉市長。另一方面，地方 選舉也是長期被特定家族把持，2009 年 1 月 23 日，南部民答那峨的馬京達瑙省
（Maguindanao）發生的暴力屠殺事件，即是聲望頗高的政治新星意圖「染指」
當地選舉而招致的嚴重慘劇。
參、政治文化與貪腐
貪腐（Corruption）的基本定義為誤用或濫用公職以牟取私利，124並透過許 多形式展現的非法行為，例如賄賂、敲詐勒索、詐騙、任用親屬、貪污、偷竊、
124 The World Bank, Helping Countries Combat Corruption: The Role of the World Bank (Washington, DC: Poverty Reduction and Economic Management, World Bank, 1997), p. 8.
125 Eric C. Batalla, De-institutionalizing Corruption in the Philippines, (Manila: the KAS & the DLSU-YCEA, Philippines, 2000), p. 2.
126 Alex B. Brillantes Jr. & Maricel T. Fernandez, Jon S.T. Quah, David C. Kang 以及 Eric C. Batalla 等人的著作中都反映出這種觀點。
127 Onfre. D. Corpuz, The Bureaucracy in the Philippines, (Manila: University of the Philippines Press, 1957), pp. 28-31.
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尼拉的配額，雖然官方試圖限制並執行移民配額，但有償取得居留許可的費用鼓 勵相關官員忽略配額限制以飽足自己的口袋。儘管美國統治時期殖民政府透過許
尼拉的配額，雖然官方試圖限制並執行移民配額，但有償取得居留許可的費用鼓 勵相關官員忽略配額限制以飽足自己的口袋。儘管美國統治時期殖民政府透過許