第三章 菲律賓安全環境與政策
第三節 艾奎諾三世時期的菲律賓安全政策
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中發展出自己的計畫、權力與利益脈絡，艾若育政府與菲律賓軍方處在一種合作 性的夥伴關係，但2008 年之後的情勢變化使美國與菲律賓開始合作打造一個南 海屏障，逐漸改變菲律賓的安全政策脈絡。
第三節 艾奎諾三世時期的菲律賓安全政策
壹、安全政策方向的轉變
延續前述的內容，艾奎諾三世（本節以下簡稱艾奎諾，指涉的皆是任期2010 至2016 的第十五任總統）接任的菲律賓是一個軍方高度政治化、主導安全政策 與地方發展、軍隊型態適合反游擊戰但傳統軍備廢弛的狀況，只是在與美國緊密 的安全連結之下，文職政府與軍方保持著尚屬平和的關係。儘管中國不斷擴張其 在南海的軍事存在，直至艾若育政府的末期，反游擊活動仍占據了 AFP 大部分 的精力，但艾奎諾的當選造就了 AFP 從內部安全活動轉移至領土主權防衛並真 正現代化的契機。艾奎諾總統在不同的正式場合數次宣示其追求 AFP 軍事現代 化的決心，根據這個政策方向，國防部與 AFP 專案小組制定了「AFP 長期能力 發展計畫」（AFP Long-Term Capability Development Plan）。184
這個計劃將把4210 億披索（當時相當於 85 億美金）的菲律賓安全預算大部 分撥付給海軍與空軍，而不像往年皆以陸軍為重的方式分配。在這個預算分配 中，2 千億披索將讓空軍購買多用途與教練用途的戰鬥機、對地攻擊機與長程偵 察機，並設想讓海軍獲得多用途攻擊船隻、近岸巡邏艇、地對地與地對空飛彈。
尤其重要的是，這個計畫將讓海軍獲得相應的硬體以在南海進行聯合海上監視、
防禦與攔截行動（joint maritime surveillance, defense, and interdiction operations）。
這個政策方向的轉變也在AFP 新制定的內部和平與安全計畫（AFP Internal Peace and Security Plan, ISP）中表現出來。
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經濟區（exclusive economic zone, EEZ）中的監視、嚇阻與巡邏能力。1862011 年 10 月 ， 菲 律 賓 安 全 部 釋 出 了 防 衛 計 畫 指 南 （ Defense Planning Guidance, 2013-2018），旨在將 AFP 重建為「規模不大但具有完整能力」（lean but fully capable）的武裝部隊，重視領土主權與海事安全的維護，設想發展一種對菲律賓 律賓空防系統（Philippine Air Defense System, PADS）並掩護具有安全疑慮的區 域。187185 AFP General Headquarters & Armed Forces of the Philippines, Armed Forces of the Philippines Internal Peace and Security Plan (Quezon City: Camp General Aguinaldo, 2010), pp. 8-13.
186 National Security Council, National Security Policy 2011-2016 (Quezon City: National Security Council, 2011), p. 39.
187 Secretary of National Defense Voltaire T. Gazmin, Defense Planning Guidance, 2013-2018 (Quezon City: Department of National Defense, 2011). pp. 11-16.
188 Renato C. De Castro, “21st Century Philippine Civil-Military Relations: Why Partnership Instead of Subordination?,” in Re-awakenings: The Study of National Security at 50, (Manila: Institute for National Security Studies, 2013), p. 156, 另外參閱 Raymond Jose Quilop, Globalization, Democracy and the Philippine Military (Quezon City: AM Cleofe Prints, 2005), p. 29.
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的地位，艾奎諾政府表示：「…新式作戰裝備的輸入將會使服役人員在社會上扮 演更適當的角色。操作先進的軍事裝備需要特定的知識與訓練，專注在技術方面 的軍人就會降低涉入政治議題的興趣…」189。
除了軍文關係與預算的問題之外，將 AFP 從深入內部安全問題重整回對外 防禦姿態仍要面對另外兩個難題：確保軍事花費透明度的組織重整，以及 NISP 的順利進行。前者需要建立對軍事預算花費的監督分配機制，以及能強化文職政 府控制的組織重整；而後者則是在NISP 的順利執行下，全國反游擊戰役的成功 以及反政府武裝活動的沉寂，突顯來自中國軍事壓力的嚴重性，才能製造時間與 空間讓 AFP 重新佈署並將地方事務回歸權責所屬的地方政府與警察單位，同時 強化地方治理能力與國家警察實力以防止武裝游擊活動死灰復燃。艾奎諾政府終 止了1995 年批准但執行率僅有十分之一的軍事現代化法案，規劃了新的菲律賓 發展計畫（Philippine Development Plan 2011-2016, PDP），將軍方界定為安全體 制革新（Security Sector Reform, SSR）的主要部分，提出新的軍事現代化方案作 為PDP 的一部分並在 2012 年於國會通過，表定了未來 15 年的 AFP 現代化進程。
儘管在頭五年就規劃了五百億披索的執行預算，軍方在其報告中比對東亞各國的 安全預算，指出這樣的預算規模要重建現代化的戰力仍是遠遠不夠，需要更多的 預算支持 AFP 整體能量的提升，而且預算分配的方式過度集中在硬體的購買與 升級，相對忽視組織重建發展、人力資源規劃、軍事學說研究與基地支援設施等 其他的重要部分，在改善治理能力，建立法治、透明度與有責性很難達到計畫的 預期效果。190
另一方面，因為共產武裝勢力顛覆政府的最終目的缺少談判空間，以及其活 動範圍的廣泛與滲透程度的深入，NISP 將共產黨視為首要威脅且計畫執行資源 有60%集中在打擊共產黨與新人民軍的游擊活動，NISP 對反共產游擊活動成功
189 Renato C. De Castro, “21st Century Philippine Civil-Military Relations: Why Partnership Instead of Subordination?,” in Re-awakenings: The Study of National Security at 50, (Manila: Institute for
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的定義是在2010 年使 CPP-NPA 的活動強度、能力與影響力相對於 2007 年減少 75%。2010 年的共產游擊活動雖沒有達到這麼嚴格的目標，但共產黨在人員、幹 部與有影響力的村莊都大幅減少，核心成員已不到5 千人，有影響力的村莊則不 到全國的5%，承受很大的損失。艾奎諾政府在南部的伊斯蘭武裝分離運動也取 得了重要的進展，斷斷續續長達六年的和談在2014 年達成了最終和平協議，南 部將成立「摩洛政治實體」（Bangsamoro Judicial Entity, BJE）作為菲律賓內的 自治區，擁有亞國的地位，伴隨著MILF 解除武裝、編入 AFP 或 PNP 以及政府 協助清剿其他非法組織等條件，雖然這個協議不被MILF 的部分支部所承認，但 仍對南部的穩定性有決定性的進展。其他恐怖或叛亂組織如ASG 與 JI 的活動與 威脅性也已大幅減少。191
貳、區域安全角色的強化與合作
艾奎諾政府再度加強了與美國之間的安全聯繫，菲律賓從2012 年開始在美 國歐巴馬政府的亞洲在平衡政策中扮演關鍵的角色，與美國共同組建一個鞏固南 海航行自由的屏障。因為菲律賓軍事能力的不足，美菲在2014 年完成了「強化 防衛合作協議」（Enhanced Defense Cooperation Agreement, EDCA），鬆綁了美 國軍隊、船艦、飛行器與裝備在菲律賓的操作與使用，192並在 2016 年進一步開 放美軍在菲律賓8 個軍事基地的訓練活動與輪調，透過現行框架內的輪流訓練與 行政協議的方式使這個動作不必再次受到國會的駐軍審查，但實質上與駐軍無 異。2012 年至 2016 年間，艾奎諾政府也積極爭取其他美國盟國的援助與合作。
除了多年來協助菲律賓訓練警察部隊的澳大利亞之外，菲律賓從韓國購買12 架 FA-50 高級教練機兼攻擊機並已開始交貨；從美國、澳洲與日本取得退役或轉贈 的巡防艦、巡邏艇與登陸艇，並獲得紐西蘭與其他國家的不同形式的軍事或技術 援助，這些援助雖然不一定有巨大的實質意義，但也是這些國家對中菲南海爭端
191 Peter Chalk, Rebuilding while Performing: Military Modernisation in the Philippines (Canberra:
Australian Strategic Policy Institute, Special Report 2014, 2014), pp. 7-8.
192 Lum, Thomas and Ben Dolven, The Republic of the Philippines and U.S. Interests (Washington, DC:
Congressional Research Service RL33233, 2014).
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與中美南海對峙的政治表態，是艾奎諾政府在軍事實力不足的情形下爭取的國際 輿論支持與道德優勢的外交策略。
2012 年菲律賓提出新的安全白皮書總結了菲律賓的安全現況與其安全政 策，其主題為「有效應對21 世紀防衛與安全挑戰的安全轉型」（Transforming the Department of National Defense to Effectively Meet the Defense and Security Challenges of the 21st Century）。這份文件指出 21 世紀菲律賓的安全挑戰分別為 內部和平與安全、外部安全（領土防衛、海事安全與國際穩定）、災難應變管理 能力以及安全體制革新（Security Sector Governance/Reform）。國家安全政策的 整體目標為提升內部政治社會的穩定，以及使菲律賓在其主權領土範圍行使完整 權利並對海事利益提供保護。執行目標是：1. 防衛國家領土以及保護戰略海事 利益。2. 防衛地方社群並支援地方政府。3. 減少自然與人為災難的風險。4. 強 化並拓展國際上的安全合作夥伴與盟友。5. 透過安全體制革新的普遍原則強化 安全的完整性。193這些目標的規劃除了標定出處理內部安全的問題之外，重新提 出對外防禦與保護海事利益的重視，以及對安全體制革新的推動。
艾奎諾政府的安全政策核心是將安全重點由內部安全轉移至對外防禦，配合 美國的再平衡政策並推動軍備現代化，這個政策有幾個主要內涵。首先，面對中 國在南海步步進逼的姿態，菲律賓急需重新發展基本的海空軍能量，以在自己所 宣稱的海域建立持續監測與巡弋的能力，並在面對中國軍事挑戰時保有一定的嚇 阻戰力。其次，政府將AFP 的預算大幅提高作為安撫軍方的途徑，軍方的硬體、
訓練與待遇的提高也能作為拉攏的手段，而減少陸軍預算、增加海空軍預算並將 軍隊重新佈署成對外防禦形式也有利於減少軍方對發展與社會經濟的涉入，將其 任務單純化以降低軍方政治化的程度。第三，美國的亞洲再平衡政策旨在強化東 亞盟國並圍堵中國的海上擴張政策，菲律賓安全政策重心由內部安全轉向對外防 禦符合美國的利益與政策方向，也利於取得更多親美國家的支持。第四，儘管投
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入經費將 AFP 實質現代化的政策幾乎符合各方的利益，同時也可能增長軍方的 實力而使其過度自信或意圖主導政策，但軍方沒有取代文職政府的動機與能力，
不至於產生無法負擔的政治風險。最後，若要將 AFP 從深入地方的反游擊作戰 中抽離出來，需要重建地方政府的治理能力以及強化警察部隊的人員與實力，讓 內部安全的問題轉移由權責所屬的單位處理，但這需要龐大的預算與強力的上層 政府結構，菲律賓同時欠缺兩者，即使 AFP 拓展了其海空實力也不代表內部安
不至於產生無法負擔的政治風險。最後，若要將 AFP 從深入地方的反游擊作戰 中抽離出來，需要重建地方政府的治理能力以及強化警察部隊的人員與實力，讓 內部安全的問題轉移由權責所屬的單位處理，但這需要龐大的預算與強力的上層 政府結構，菲律賓同時欠缺兩者，即使 AFP 拓展了其海空實力也不代表內部安