第一章 緒論
第一節 背景與研究動機
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第一章 緒論
第一節 背景與研究動機
壹、菲律賓安全體制改革的需求
菲律賓是亞洲最早的民主國家之一，被譽為是「亞洲的民主櫥窗」。究其歷 史，菲國歷經西班牙與美國殖民，特別在美國殖民期間承襲了美國的民主體制與 運作精神，將西方國家的民主治理機制在地深化。然而，在 1960 年代至 1980 年代，隨著馬可仕（Ferdinand Marcos）政權的獨裁復辟所造成的政治動盪，以 及1987 年新憲法的推動與再民主化進程的發展，理應鞏固菲國的政治與社會穩 定情勢，不過，相關政治改革卻沒有為菲律賓帶來進步與繁榮，最主要的原因可 以從國內政治文化與殖民遺緒（colonial legacy）兩個因素進一步解釋。
首先，在菲國特有的政治文化方面，盤根錯節的家族政治是菲國民主發展的 主要困境。該國雖有民主憲法與定期選舉，但根據研究菲律賓政治的學者Alfred W. McCoy 指出，政治上扮演要角的卻只有少數菁英家族。這些壟斷菲國政治生 態的大型家族，多半擁有龐大的資源並掌握大量土地，因而具有強勢主導特定貨 品交易的能力或掌有軍權，甚至有能力培植私人武裝團體。1這些家族的核心領 導人，藉著龐大的資源投入選舉並位居要津，再利用職位分配資源與貪汙的方式 來壯大自己的黨羽。值得關注的是，由家族政治所衍生的巨大經濟利益以及民間 武器的普及，持續地造成各種嚴重的選舉暴力，影響國家安全與社會秩序的穩 定。2有學者進一步表示，這些選舉暴力未能受到法律公平地審判與制裁，使得
1 關於菲律賓政治文化與家族政治，請參閱 Alfred W. McCoy, “An Anarchy of Families: The Historiography of State and Family in the Philippines,” in An Anarchy of Families: State and Family in the Philippines (London: University of Wisconsin Press, 2009).
2 例如 2009 年 1 月 23 日，菲國南部民答那峨島（Mindanao）馬京達瑙省（Maguindanao）發生
嚴重擄人與屠殺事件，包括意圖參選的政客、其助手與記者至少46 人喪生。另外，2013 年 2 月
至5 月的期中選舉競選期間，發生 60 起與選舉有關的暴力事件，至少 50 人喪生。
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的政局動盪與干預，不但造成國內安全（domestic safety）備受挑戰，更使得菲 律賓的民主與政權合法性蒙上陰影。4（Islamic state），從此長期存在分離運動的隱憂。5另一方面，因為解殖之後的 土地改革政策失敗，以及菲國的農村發展問題始終存在，6這也使得菲律賓因為
3 Björn Dressel, “The Philippines: How Much Real Democracy?” International Political Science Review, Vol. 32, No. 5 (2011), pp. 529-545.
4 Paul Chambers, “A Precarious Path: The Evolution of Civil–Military Relations in the Philippines,”
Asian Security, Vol. 8, No. 2 (2013), pp. 138-163.
5 Salvatore Schiavo-Campo & Mary Judd, “The Mindanao Conflict in the Philippines: Roots, Costs, and Potential Peace Dividend,” Social Development Papers: Conflict Prevention & Reconstruction, paper No. 24 (2005), pp. 1-14.
6 農村問題泛指土地改革不公、城鄉發展不均、農村人口生計不易與貧窮帶來的社會問題，這些
問題往往容易成為無產階級革命與共產黨起義的溫床，是社會與政治穩定的隱憂。
7 關於菲律賓共產黨的發展與活動，請參閱：Alex de Jong, Hunting Specters: A Political History of the Purges in the Communist Party of the Philippines (Amsterdam: Masterthesis of History, University of Amsterdam, 2011).
8 例如伊斯蘭祈禱團（Jemaah Islamiyah, JI）與阿布沙耶夫（Abu Sayyaf）等恐怖團體，以聖戰為 名犯下多起恐怖攻擊與擄人勒贖。
9 例如 2007 年 8 月，艾若育政府與莫洛伊斯蘭解放陣線（The Moro Islamic Liberation Front, MILF）
達成協議，擴大南部伊斯蘭自治範圍並將穆斯林舊領地劃入，隨即遭到南部天主教人民與三寶顏 市官員激烈抗議，並因被司法判定違憲而破局。另外，內部平亂的花費排擠其他安全預算請參閱：
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年開始美菲定期舉行 「肩並肩」（Balikatan）軍演，雙方軍事關係密切。
11 南海聲索國指宣稱擁有南海全部或部分主權的國家，這些國家有菲律賓、越南、中華民國（臺
灣）、馬來西亞、印尼、汶萊與中國。
12 關於中菲南海爭端可參閱：趙洪，「南海爭端下中國與菲律賓前景」，全球政治評論，第 43 期
（2013），頁 23-40；周哲生，菲律賓南海政策研究 1995-2012，東吳大學政治學系碩士論文
（2012），臺北：東吳大學。
13 Department of National Defense, Transforming the Department of National Defense to Effectively Meet the Defense and Security Challenges of the 21st Century: A White Paper on Philippine Defense Transformation (Quezon City: Camp General Emilio Aguinaldo, 2012), p. 7.
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表1-1-1：中國、菲律賓與越南海軍軍力對比14
年份（西元）
1995 2000 2005 2010 2015
中國
水面艦 52 60 67 78 91
水面艦總噸位 127,355 158,270 194,531 257,361 389,920
潛艇 56 64 61 56 69
潛艇總噸位 130,636 153,765 149,270 169,621 226,521
菲律賓
水面艦 1 4 4 4 6
水面艦總噸位 1,776 4,101 4,101 4,101 10,807
潛艇 0 0 0 0 0
潛艇總噸位 0 0 0 0 0
越南
水面艦 9 10 12 14 16
水面艦總噸位 12,535 10,623 11,673 10,244 14,512
潛艇 0 2 2 2 5
潛艇總噸位 0 224 224 224 9,599
資料來源：作者製表。
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（security sector reform, SSR）的主要目標。
貳、安全體制革新的概念
安全體制革新（Security Sector Reform, SSR）的概念源自 1990 年代，是冷 戰結束後的制度創新產物。16在舊蘇聯體制崩解後，許多東歐新興國家面臨政治
15 Felix K. Chang, A Salutation to Arms: Asia’s Military Buildup, Its Reasons, and Its Implications (Philadelphia: The Asia Program at the Foreign Policy Research Institute, 2012), p-5.
16 The Office of the Presidential Adviser on the Peace Process and The Commission on Human Rights
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制度轉型、武裝力量重組、軍隊國家化以及衍生而來的各種內部與外部的問題，
研究這些議題的學者們對於安全的內涵與制度設計的發展逐漸產生新的想法與 概念。除此之外，因為國內的種族、宗教與意識形態的不同成為嚴峻的內部失衡 因素，加上政治氛圍的不確定性過高與體制的不健全，國家來自內部的隱憂也逐 漸提高，甚至可能導致國家治理系統的失靈；從學理的角度來看，這也導致相關 研究社群開始重視「失敗國家」的後續發展情勢。17
為了處理這些多元且複雜的問題，新的安全觀與繼之而起的改革舉措，除了 要思考如何提升傳統「國防」能量對抗外來威脅，也必須要發展、檢視與重塑內 部安全機構功能的整體設計。這種新的改革主軸在處理來自國外或國內的安全環 境威脅，諸如政治與安全架構的完善、軍文關係與權力分配的穩定、百姓的安全、
基本公平的生活條件、民主與法治的鞏固等等。換句話說，這種安全觀具有綜合 性、全面性與重視機構功能與專業權責的特色，它的實際內涵有重塑安全單位之 間以及與政府的關係、應付外來危險、協調內部衝突、防範恐怖攻擊、建立公平 法治體系以及民主政治的穩定與發展等等。安全體制的革新與重組是一個國家對 自身整體安全環境的再審視與再建構，必須囊括各個與上述目的相關的政府部門 與民間組織，像是軍隊、國防軍、準軍事組織、國境守備與海岸防衛隊、司法體 系與警察體系均屬於關注範圍，目的是透過整體規劃和改革，讓這些部門精簡冗 員、提高效率、健全制度、專業化並各司其職。18此一概念被稱為Security Sector Reform（SSR），它在 1990 年代後期開始受到學者重視，但國內較少有研究者 從學理的角度進行分析，就此，作者將其譯為「安全體制革新」（簡稱SSR），
以期呈現出「安全」概念與實作在體制面、理念面的發展與變遷意涵。
of the Philippines (OPAPP), Developing a Security Sector Reform Index in the Philippines: Towards Conflict Prevention and Peace-building (Pasig City: Institute for Strategic and Development Studies, 2011), p. 3.
17 美國和平基金會將失敗國家定義為：一個未能滿足和履行一些主權政府應有的基本條件和責
任的國家，並以此建立的12 項指標評估各國的失敗指數。請參閱該基金會網站
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重大損失的戰爭或嚴重的內部衝突與內戰，SSR 將作為衝突後（post-conflict）的 和平建立（peace building）議程的一種途徑，例如阿富汗；19第二是國家因殖民 遺緒或政治變革導致國內種種不穩定、軍文關係緊張、安全部隊專業性與法治觀有鑑於這樣的狀況，現任總統艾奎諾三世（Benign S. Aquino III）在 2010 年 上任後提出「與菲律賓人民的約定」，22提出改革領導階層、打擊貪腐、改善經 濟、製造就業機會與改革司法等政策方向和願景；2012 年新提出的國防報告書 也再次強調組織改革、軍備現代化、處理內部武裝團體與重視海事安全等；23另
19 這種形式的 SSR 大多與聯合國的維和行動（Peacekeeping Operations）互相結合，可參閱 United Nations, The United Nations SSR Perspective (New York: United Nations, 2012).
20 Mark Beeson & Alex J. Bellamy, Securing Southeast Asia (London and New York: Routledge, 2008) pp. 2-13.
21 關於美國與菲律賓 2012 年施行的合作與援助，請參閱 Thomas Lum, The Republic of the Philippines and U.S. Interests (Washington, DC: Congressional Research Service R43498, 2012).
22 Benign S. Aquino III, A Social Contract with the Filipino People: The Platform of Sen (Manila:
Office of the President of the Philippines, 2010).
23 Department of National Defense, Transforming the Department of National Defense to Effectively
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一方面，來自德拉薩大學（De La Salle University ）的文件列出菲律賓國家安全 的基礎項目，24這些包括：
1. 社會與政治穩定（Socio-Political Stability）
2. 領土完整（Territorial Integrity）
3. 經濟團結與力度（Economic Solidarity and Strength）
4. 生態平衡（Ecological Balance）
5. 文化凝聚力（Cultural Cohesiveness）
6. 道德精神共識（Moral-Spiritual Consensus）
7. 外部和平（External Peace）
此外，艾奎諾三世在2010年十月提出的六號備忘錄（Memorandum Order No.
6）也指出國家安全政策的四個關鍵元素分別為：有效治理（Governance）、基 本服務的提供能力（Delivery of Basic Services）、經濟重建與永續發展（Economic Reconstruction and Sustainable Development）以及安全體制革新（Security Sector Reform），這份文件說明菲律賓國家戰略必須整合所有相關地政府與非政府部 門，並配合國家的發展計劃，25表示 SSR已成為菲律賓國安政策的重要環節，而 安全與發展又存在密切的關係。
這些文件與聲明反映菲律賓當下所面臨的問題涵蓋國防、內部穩定、政治與 司法改革、民主與發展等等，正是SSR關注的範圍與元素。在這樣的背景之下，
作者認為傳統的安全觀或其他途徑雖然能有效分析問題的某些元素，但因菲律賓 面臨問題的多元性與複雜性，透過SSR的概念方能較完整地檢視大部分的問題面 向，同時以安全體制革新發展的理論與應用的實務經驗，發展出一套適合菲律賓 的改革脈絡。
Meet the Defense and Security Challenges of the 21st Century: A White Paper on Philippine Defense Transformation (Quezon City: Camp General Emilio Aguinaldo, 2012), pp. 3-6.
24 “Threat to National Security,” De La Salle University.
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基於以上理由，本論文之研究動機與目的如下：
1. 探討菲律賓政治結構的形成與原因，這些因素包括殖民與歷史遺緒、政 治發展過程、軍文關係、政治文化與其他非制度性因素等等，作為內部結構觀點 的研究基礎。
2. 回顧菲律賓的內外安全環境以及近年安全政策的推動方向與實踐。然後 進一步檢視艾若育與艾奎諾三世兩任政府的安全政策作為、走向，影響兩任總統
2. 回顧菲律賓的內外安全環境以及近年安全政策的推動方向與實踐。然後 進一步檢視艾若育與艾奎諾三世兩任政府的安全政策作為、走向，影響兩任總統