第三章 菲律賓安全環境與政策
第二節 艾若育時期的菲律賓安全政策
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（De-Mining）等等。166除了區域安全合作之外，這些項目無非是同時幫助菲律 賓進行改革、深化民主與鞏固制度以降低菲律賓政治的不穩定性與不可預測性。
從以上的討論可以得知，菲律賓作為一個結構複雜、政治不穩定與政府不強 力的國家，受限於內部混亂、資源缺乏與治理能力不佳等因素，其政策的推行與 改革不一定有太多的自由性。雖然1992 年之後菲律賓陸續推出各種中長期國防 改革計畫，但國防資源往往消耗在處理眼前的急迫安全事件而使其安全能力遲遲 無法獲得有意義的提升。然而，1992 年至 2001 年、2001 年至 2008 年與 2008 年之後的這三個階段，菲律賓的安全問題與安全政策都受到美菲關係與區域安全 情勢變遷的深刻影響而展現出不同的取向與特性。本節大致整理整理了菲律賓的 安全政策脈絡與其外部因素，接下來的兩節將會以艾若育政府（2001-2010）與 艾奎諾三世政府（2010-2016）的任期為分界，以兩任總統的安全政策為核心但 更聚焦在內部因素，以政治與軍文關係、內外部安全情況與政府的安全政策，以 及國防改革與軍備升級的推動與執行等，檢視形塑菲律賓安全政策的因素、執行 的狀況與挑戰以及兩任政府政策的特性與差異，並在這些基礎之上提出菲律賓政 府推動安全體制革新的政策作為。
第二節 艾若育時期的菲律賓安全政策
壹、政治與軍文關係概況
2001 年菲律賓總統艾斯特拉達因涉及貪汙受到國會彈劾，大批民眾在馬尼 拉街頭發動遊行要求總統辭職，前總統艾奎諾夫人與拉莫斯（Fidel Valdez Ramos）、天主教教會與當時的副總統艾若育（Maria Gloria Macapagal-Arroyo）
也都在遊行之列，隨後高階將領與軍官宣布撤回對艾斯特拉達的支持，最高法院 也宣布總統職位空缺，並支持副總統艾若育繼任總統職位，艾斯特拉達倒台，這 次事變被稱為「第二次人民革命」（People Power II）。儘管後馬可仕時代的政
166 Lum, Thomas and Ben Dolven, The Republic of the Philippines and U.S. Interests (Washington, DC:
Congressional Research Service RL33233, 2014), p. 9.
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治不太穩定，軍文關係時好時壞，艾若育的任期可說是最為險峻的。軍方轉移其 支持的對象是艾斯特拉達倒台、艾若育上台的關鍵原因，儘管是在文職政客的呼 籲旗幟之下，軍方對政權更迭的直接干預仍相當明顯，軍方的行為並沒有摧毀菲 律賓的政治結構或嘗試取代政府，但卻表現出憲政體制的虛有其表，167這個軍方 行為摧毀了文職權威與軍方之間的關係，並塑造出一種任何現任總統都必須要有 AFP 的支持才能繼續其統治的普遍認知。168由於共產武裝游擊與MILF 武裝分子 活動的復興，以及菲律賓在美國反恐戰爭中的合作角色，軍方對文職事務的涉入 進一步擴張，獲得更多中央與地方文職官員的職位並增加了安全政策中的主導能 力。
為了重新建立政府對軍方的管制能力與安全政策的主導權，艾若育政府建立 了軍事改革總統工作小組（Presidential Task Force on Military Reform）、內部安 全內閣監督委員會（Cabinet Oversight Committee on Internal Security）、安全部 內 部 管 理 辦 公 室 （Office of Internal Control at the Department of National Defense），在 2003 年的 Oakwood 兵變之後成立 Feliciano 委員會調查軍人在叛 亂中受到的不平待遇，另外還重建了菲律賓反情報單位（Armed Forces of the Philippines Counter Intelligence Group, AFPCIG）用以監測軍隊內部涉嫌陰謀與貪 汙腐敗的活動。但是這一連串的措施並沒有加強文職政府的掌控能力，軍方繼續 主導與安全有關的單位，同時包括那些名義上的文職體系。169
在缺乏強力的軍人支持或忠誠的軍方下屬，與其冒險對抗政治化的軍方，艾 若育採用了更圓滑的策略。艾若育政府對軍方高層不正當的經濟活動與貪腐視而 不見，不去挑戰軍方高層的特權與不合乎制度的自主性並進一步提供軍方更多的 角色。在迎合軍方的路線之下，一些國家政策執行機構與文職官僚的職位上指派
167 Aurel Croissant, David Kuehn, Philip Lorenz and Paul W. Chambers, Democratization and Civilian Control in Asia (Basingsingstoke: Palgrave Macmillan, 2013), pp. 150-151.
168 Renato C. De Castro, “21st Century Philippine Civil-Military Relations: Why Partnership Instead of Subordination?,” in Re-awakenings: The Study of National Security at 50, (Manila: Institute for
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Security），並以此規劃出國家內部安全計畫（National Internal Security Plan, NISP），其內容是協調、整合、指導並加速各個政府部門對游擊戰問題的行動。這個計畫透過整體性的行動結合政府機器以消滅或排除造成游擊活動與叛亂的 根本原因，而 AFP 被指派為「國家級反游擊戰役的先鋒」（spearhead of the nation-wide counter-insurgency campaign），制定執行層面的計畫並提供簡報給每
170 K. M. G. Hernandez & H. J. S. Kraft, “Armed forces as Veto Power: Civil–Military Relations in the Philippines,” in Democracy under Stress. Civil–Military Relations in South and Southeast Asia, by P. W.
Chambers & A. Croissant ( Bangkok: ISIS, 2010), pp. 126–148.
171 R. A. Hall, “Exploring New Roles of the Philippine Military: Implications to Civilian Supremacy,”
Philippine Political Science Journal, Vol. 25, No. 48 (2004), pp. 107-130.
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個政府部門。172在政府的授權與配合之下，AFP 獲得了安全政策的主導權與自由 性，並提出2001 年國家軍事戰略（2001 National Military Strategy），具體化 AFP 在 21 世 紀 頭 幾 年 的 計 畫 與 優 先 目 標 。 AFP 將 採 用 「 集 中 並 圍 堵 」
（focus-and-contain）的策略，意義是透過識別安全威脅的優先性以標定防禦的 重點目標，有限的政府資源將集中在這些具有較高重要性的地區，而不是分散著 打擊全國各處的敵人。這份文件標定出共產黨叛亂分子、伊斯蘭分離主義者與 ASG 對公共秩序與安全具有最大的威脅，AFP 將以全面性且能確保成果的途徑 圍堵這些武裝游擊組織。AFP 需要投入其所有的作戰與重建能量以運用「清理―
保持―鞏固―發展」（Clear-Hold-Consolidate-Develop）的全面性方法達到最有 效、具體且決定性的成果。173
在NISP 的架構之下，軍方釋出了稱為 ”Bantay Laya”（Freedom Watch）的 內部安全執行計畫（Internal Security Operational-Plan, ISO），ISO 的核心目標是 在五年內造成共產黨活動的戰略性失敗，但因為AFP 分散資源對抗 ASG 的行動 使反共產黨的活動偏離這個時程表。2006 年 ISO 的時程被重新修訂為在根除 ASG 之後，AFP 將會重新佈署資源以縮小共產黨的影響力、黨員人數與活動並 分解其政治軍事結構，這個階段的ISO 目標在 2010 年擊敗共產黨與新人民軍。
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2006 的 ISO 計畫訂出 AFP 在共產黨控制或影響的區域與村落中，施行戰鬥、
情報與軍民聯合行動（combat, intelligence and civil-military operations）三位一體 的全面活動，同時包括針對共產游擊勢力的法律戰、資訊戰與地方發展活動，並 同時在鄉村與城市地區施行。在這種情形之下，軍方變成政府的地方代言人並執 行像是建築工程、教育、衛生與社群活動等應該是文職政府的功能，而軍方可能
172 Romulo Yap, A Review of the Government’s Counter-Insurgency Strategies (Quezon City: National Security Review, National Defense College of the Philippines, 2008), p. 36.
173 General Headquarters Armed Forces of the Philippines, AFP National Military Strategy (Quezon
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美國提供了AFP 一架 C-130 運輸機、兩艘指標級（Point-class）巡邏艇、一艘旋 風級（Cyclone-class）特種登陸艇、28 架 UH-1H 休伊直升機與三萬枝 M-16 步槍，
而 AFP 也數次與美軍一同進行大規模訓練演習。176AFP 與美軍之間的聯合演習
175 Renato C. De Castro, “21st Century Philippine Civil-Military Relations: Why Partnership Instead of Subordination?,” in Re-awakenings: The Study of National Security at 50, (Manila: Institute for National Security Studies, 2013), pp. 146-147.
176 Business Monitor International, The Philippine Defense and Security Report Q2 2006 (London:
Mermaid House, 2006), p. 25.
177 Renato C. De Castro, “21st Century Philippine Civil-Military Relations: Why Partnership Instead of Subordination?,” in Re-awakenings: The Study of National Security at 50, (Manila: Institute for National Security Studies, 2013), p. 148.
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資金也使 AFP 在民答那峨在人道與重建活動的軍民聯合行動上有長足的推進…
美國在菲律賓不經意地推動廣泛的安全改革（defense reforms），透過社會服務 與基礎建設的支持使軍方在作戰行動之外有了更寬廣的視野，而在此之前軍方從 沒有預算或指令進行這種大規模的發展任務（development tasks），也沒有實質 能量推動與民間成果的整合…」。178為了在期限之前實現擊敗共產黨的目標，
AFP 將駐紮在民答那峨的數支部隊重新佈署到共產游擊活動猖獗的呂宋島
（Luzon）與維薩亞斯（Visayas）群島。在這些叛亂纏身的區域，AFP 體認到地 方治理上的貪腐與失能，軍方深入地方的行動與取代地方政府的職能進一步混淆 了權責的分界，而且使軍方視己身在管理社會問題上能力勝任、值得被信賴而和 文職政府是一種平等的夥伴關係，開始認為也許軍方比文職政府更有能力處理治 理與發展的問題，並進一步在災難救助、環境保護與保存等方面提出民間行動計 畫。179
艾若育政府的後半任期中，AFP 的民間角色從一般基礎建設持續擴張到社群 組織，以及創立和文職政府並行的發展計劃機構：國家發展支援司令部（National Development Support Command , NDSC）。NDSC 在 2007 年成立，旨在建立物理 與心理上的安全有利環境以促進社會經濟的成長。其承擔的權責是在國家內陷入 衝突或低度開發的蕭條區域中，建立基礎建設、平民生計與其他發展性的項目，
有時連興建學校、道路修理、田地開發與教育管理都是在沒有文職政府參與的情 況下由軍方獨自進行。180雖然中央與地方政府都將剷除安全威脅視為首要目標，
其次才是發展政策，但游擊武裝活動的溫床包括許多社會經濟的結構性因素，所 以軍方在主導地方安全事務的情形下一併涉入了發展性政策，並希望在持久性的
178 Rosalie Arcala Hall, “Boots on Unstable Ground: Democratic Governance of the Armed Forces under post 9/11 U.S.-Philippine Military Relations,” Asia-Pacific Social Science Review, Vol. 10, No. 2 (2010), p. 26.
179 Kathleen Anne S. Tolosa, “Towards a Shared Security: Fostering a Partnership Between the AFP and the Local Government,” in Peace and Development: Towards Ending Insurgency, edited by
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181 Renato C. De Castro, “21st Century Philippine Civil-Military Relations: Why Partnership Instead of Subordination?,” in Re-awakenings: The Study of National Security at 50, (Manila: Institute for National Security Studies, 2013), p. 150.
182 參閱 Renato C. De Castro, “The US-Philippine Alliance: An Evolving Hedge against an Emerging China Challenge,” Contemporary Southeast Asia, Vol. 31, No. 3 (2009).
183 細節請參閱：Renato C. De Castro, The Dilemma Between Democratic Control versus Military Reforms: The Case of the AFP Modernization Program, 1991-2004 (London: Global Facilitation Net Work for Security Sector Reform & University of Cranfield, 2005).
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中發展出自己的計畫、權力與利益脈絡，艾若育政府與菲律賓軍方處在一種合作 性的夥伴關係，但2008 年之後的情勢變化使美國與菲律賓開始合作打造一個南
中發展出自己的計畫、權力與利益脈絡，艾若育政府與菲律賓軍方處在一種合作 性的夥伴關係，但2008 年之後的情勢變化使美國與菲律賓開始合作打造一個南