第二章 菲律賓政治的結構與發展
第三節 軍文關係
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尼拉的配額，雖然官方試圖限制並執行移民配額，但有償取得居留許可的費用鼓 勵相關官員忽略配額限制以飽足自己的口袋。儘管美國統治時期殖民政府透過許 多政策部分改善了貪腐的問題，但二十世紀初期開始，政府深入干涉商業行為以 提升經濟增長，政府領導角色的增加同時也提供許多特定個人與組織特殊照顧、
許可、商業合約與工作機會（透過給予個人利益打造恩從關係），改變了菲律賓 發展的價值體系並造就了日後結構性貪腐的溫床。128馬可仕（Ferdinand Marcos）
政府時期（1965-1986）被認為是菲律賓獨立後歷任政府當中貪腐最嚴重的，因 為總統獨攬大權，集行政、立法、司法於一身，而裙帶資本主義在這個時期達到 高峰。即使菲律賓歷任政府都曾祭出一些反貪腐措施，但多數的總統與主要政治 人物皆來自政治家族或地方財閥，這些家族常常也是貪腐結構的一環，好幾任總 統都在卸任後遭到貪污的指控與調查，129這也是貪腐問題在菲律賓難以解決的根 本原因。
菲律賓的政治文化與結構來自其歷史遺緒，而家族政治、財閥壟斷阻礙民主 的進一步深化同時造就了結構性貪腐的溫床，長期的貪腐限縮政府資源、阻礙經 濟發展、加大貧富差距，菲律賓人普遍地將公職與工作權責視為汲取個人利益的 工具，缺乏政治有責性（accountability）與透明度（transparency）的制度使遍佈 政府各階層的貪腐難以有效改善，而低薪、繁文縟節、貪腐行為被處罰的低風險、
家族與文化價值以及缺乏政治意願等五項因素為菲律賓改善貪腐的主要阻礙。130
第三節 軍文關係
軍文關係（Civil-Military Relations, CMRs）側重於軍事機構相對於文職政府
（civilian government）的統治以及平民政治與公民權所產生的威脅，而這種挑戰
128 Eric C. Batalla, De-institutionalizing Corruption in the Philippines, (Manila: the KAS & the DLSU-YCEA, Philippines, 2000), pp. 2-4.
129 馬可仕、拉莫斯（Fidel Valdez Ramos）、艾斯特拉達（Joseph Ejercito Estrada）、艾若育（Maria
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主流文獻將軍文關係的模式視為一個連續的過程，並將文人統治（Civilian Control）與軍政府統治（Military Rule）或集權國家（Garrison State）視為兩端 的終點。132在民主憲政的典範之下，文人統治被視為軍文關係發展的努力目標與 軍方精英之間的關係進一步歸納出四種模式，分別是軍事統治（Military rule）、協調（Concordance）、多頭政治（Polyarchic）與憲政（Constitutional），134並將 菲律賓歸類為多頭政治，Renato C. De Castro 則用夥伴關係（Partnership）來形容。
135學者也透過分析文職政府在菁英招募（Elite Recruitment）、公共政策（Public Policy）、國防（National Defense）、內部安全（Internal Security）與軍事組織（Military Organization）等五大決策領域的主導能力以及其受到軍方影響的程度來分析一 個國家的軍文關係與文人政府的統治能力。136
131 Renato C. De Castro, “21st Century Philippine Civil-Military Relations: Why Partnership Instead of Subordination?,” in Re-awakenings: The Study of National Security at 50, (Manila: Institute for National Security Studies, 2013), p. 136.
132 Paul Chambers, “Understanding Civilian-Military Relations Today: The Case of Thailand with Implications for Emerging Democracies in Asia,” Asia-Pacific Social Science Review, Vol. 10, No. 20 (2010), p. 2.
133 Aurel Croissant, David Kuehn, Paul Chambers, and Siegfried O. Wolf., “Beyond the Fallacy of Coup-ism: Conceptualizing Civilian Control of the Military,” Democratization, Vol. 17, No. 5 (2010), p.
955.
134 Mark Beeson & Alex J. Bellamy, Securing Southeast Asia (London and New York: Routledge, 2008) pp. 5-6.
135 請參閱註 18。
136 例如 Paul Chambers, “A Precarious Path: The Evolution of Civil-Military Relations in the Philippines,” Asian Security, Vol. 8, No. 2 (2012), pp. 138-163；以及 Aurel Croissant, David Kuebn, and Philip Lorenz, Breaking With the Past? Civil-Military Relations in the Emerging Democracies of East Asia (Hawaii: East-West Center, 2012) 皆使用這種分析方式。
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如同其政治結構與政治文化的發展，菲律賓的軍文關係模式與其被殖民歷史 有密切的關係，美國在菲律賓統治的方式並不利於日後的獨立與憲政發展。在美 國統治期間，為了增加少數殖民統治者的實質影響力，美國透過權力關係與結構 的去中心化達成對地方領袖的控制（bossism），這樣的模式造成日後馬可仕複製 以復辟獨裁的可能性，而這樣的國家也難以建立足夠的行政與法治基礎條件以支 撐資本經濟發展。137菲律賓軍方長期的內部安全角色與深入地方的反游擊活動同 時涉及了許多政治與社會層面，並開始在相關領域獲得決策權，進行大量的內部 行動（civic action）也使得許多現役軍人身兼政府職位。138馬可仕獨裁時代問題 更加惡化，因其擴充軍事資源與規模，獨攬軍政大權，並任人為親，確保政府與 軍方的重要職位在自己的服務之下，軍方服務於個人利益的結果，摧毀了菲律賓 原有的憲政制度以及軍文之間的制衡關係，原本的制度性控制轉化為馬可仕的個 人權力連結。馬可仕的獨裁最終迫使美國撤回對其的支持，並造成上下級軍官之 間的對立。139 1987 年再民主化之後，因為面臨長期的內部游擊戰威脅，對外有 美國的安全保障，菲律賓政治菁英的注意力集中在內部安全，而軍事組織方面，
軍方精英仍保持著相當的影響力，在預算有限且軍方可能成為政府威脅的情況 下，國會避免提供軍方大量的預算實施軍事現代化，但這樣也阻礙了軍方邁向專 業化轉型以專責應對外來威脅的可能性。140
馬可仕之後的兩任總統試圖重建文職政府對軍方的支配地位，儘管軍文關係 不太穩定，艾奎諾（Corazon C. Aquino）總統大體維持住文職政府的地位；拉莫 斯（Fidel Valdez Ramos）總統則進一步的建立其對軍方的主導權；但艾斯特拉達
（Joseph Ejercito Estrada）總統任內情況有所轉變。金融風暴、南海爭端、不受 人民支持的政策、啟動軍方主導的反游擊行動、總統個人與軍方缺乏人脈聯繫以
137 Mark Beeson, “Civil-Military Relations in Indonesia and the Philippines,” Armed Forces & Society, Vol. 34, No. 3 (2007), p. 9.
138 Berlin, Donald L., “Before Gringo: History of the Philippine Military, 1830-1972” (Manila: Anvil, 2008), pp. 42-78.
139 同前註，p. 10.
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政府的關係，使軍方更深的涉入政治。艾若育（Maria Gloria Macapagal-Arroyo）在2001 年繼任總統，在艾斯特拉達倒台以及軍方的支持背景下，艾若育的執政
2010 年上任的艾奎諾三世（Benigno Simeon "Noynoy" Cojuangco Aquino III）
面對著高度政治化的軍方，必須重建文職政府在相關領域的領導權。在日益激烈 的南海爭端中，面對來自中國的外部挑戰，艾奎諾三世積極投入大量預算，透過 更新軍備、強化訓練把軍方從內部安全的領導者角色轉型成外部防衛的過程，淡 化軍方的政治性以及建立專業化軍隊。144儘管文職政府面臨著軍方的壓力，
Castro 認為菲律賓軍方不會發動政變並試圖建立軍政府取代文職政府，這個觀點 基於三項原因：1. AFP 無法在推翻政府之後自行建立一個在國家發展與治理上可 運作的政治架構，深入處理地方性問題使其瞭解軍方無法獨自解決這些社會經濟 問題，進一步擴展其功能至其他方面只會使軍方的有限資源更為緊繃，並降低其
141 Paul Chambers, “A Precarious Path: The Evolution of Civil-Military Relations in the Philippines,”
Asian Security, Vol. 8, No. 2 (2012), p. 153.
142 訪談紀錄：Aries A. Arugay 教授，2015 年 3 月 16 日，菲律賓大學迪利曼校區政治系。
143 Brillo, Dr. Bing Baltazar C., “The Arroyo Government and the Military: Maintaining Civilian Authority Amidst Undue Influence of the Military,” UPLB Journal, Vol. 6, No. 1 (2008), pp.115-128.
144 Renato C. De Castro, “21st Century Philippine Civil-Military Relations: Why Partnership Instead of Subordination?,” in Re-awakenings: The Study of National Security at 50, (Manila: Institute for National Security Studies, 2013), p. 157.
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處理反游擊戰這個核心功能的效果與效率，並且造成軍官之間的分歧。2. 軍方 瞭解菲律賓公民社會的活躍力量，菲律賓的民主傳統往往透過強健的公民力量表 達出來。儘管文職政府看起來相當脆弱，如果試圖建立一個軍方主導的威權體 制，文職體系與公民社會都具有相當強力的反抗力量。軍方也明白其在國家經濟 中的影響力相當有限，其資源幾乎完全依靠來自文職政府與國會編列的年度國防 預算。3. 軍方任何顛覆或取代文職政府的企圖都會影響其與唯一戰略盟國美國 的關係，並導致 AFP 急需的美援中斷，惡化軍方的後勤與物流困境。145然而，
菲律賓政府長期缺乏預算、中央政府的虛弱與低效率、內部安全情勢的複雜與軍 方可能的抵制都使軍文關係未來的發展充滿變數。