第三章 菲律賓安全環境與政策
第一節 菲律賓的安全環境與政策脈絡
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
第一節 菲律賓的安全環境與政策脈絡
壹、內部安全問題的根源
有很長一段時間，菲律賓面臨的安全問題大多來自於國家內部，主要是政府 與南部伊斯蘭武裝分離組織之間的衝突，共產勢力的武裝顛覆活動，以及其他團 體像是阿布沙耶夫（Abu Sayyaf）等所發動的攻擊行動。中央政府不夠強力、軍 文關係的起伏與政治動盪、貪腐嚴重、經濟衰退以及貧窮等因素，都深刻地影響 菲律賓政府在處理內部安全問題的能力、資源、效果，另外還有菲律賓武裝部隊
（Armed Forces of Philippines, AFP）的配置、建軍方向與部署方式，以及 AFP 與菲律賓國家警察（Philippine National Police, PNP）之間的職權分配問題。
南部的伊斯蘭獨立運動由來已久，當西班牙人抵達菲律賓並開始其殖民統治 時，雖也宣稱了民答那峨與蘇祿群島的主權，但南部已建立兩個政治與社會完整 的伊斯蘭王國，在伊斯蘭勢力長期武裝抵抗之下，儘管發動過幾次大規模軍事行 動，西班牙始終沒能在南部建立其實質統治。美國佔領菲律賓之後，多次和南部 伊斯蘭勢力發生武裝衝突，長年戰爭未果下，美國轉而採取溫和的安撫政策，承 諾不干預摩洛人的宗教信仰與風俗習慣，使伊斯蘭教徒與天主教徒共享菲律賓公 民的權利義務，伊斯蘭領袖則承認美國主權並放棄世俗權力，結束了伊斯蘭王國 的統治。146美國殖民政府、菲律賓自治政府與獨立後的菲律賓政府先後延續南部 伊斯蘭地區的同化政策，鼓勵天主教徒移民南部伊斯蘭教徒住區，以加速南部發 展以及統合菲律賓政治體系。147例如在 1951 年以經濟開發的名義派軍至民答那 峨，將投降的虎克黨員安置在南部並推動基礎建設。
在這種長期政策下，至1970 年南部某些省分的天主教徒人數已超過伊斯蘭 教徒。南部伊斯蘭教徒的比例日益下降激發了穆斯林的危機感，而天主教徒的置
146 陳鴻瑜（2006），東南亞各國政府與政治，臺北：國立編譯館，頁 165-169。
147 Mohammed Fatthy Mahmoud, “ The Muslim Problems and the Government’s Response,”
Philippine Journal of Public Administration, Vol. 18, No. 3 (1974), p.220.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
產也讓越來越多的土地從穆斯林轉移至天主教徒手中，任由這種政策進行將會威 脅穆斯林的信仰與傳統。在此背景之下，「摩洛民族解放陣線」（The Moro National Liberation Front, MNLF）在馬來西亞的訓練與援助下於 1969 年成立，並於 1972 年攻擊民答那峨中部的馬拉威（Marawi）市，開啟一系列的戰亂，目的是在南 部建立獨立的國家，而中央政府提議的南部13 省自治方案也沒有被接受。「摩 洛伊斯蘭解放陣線」（Moro Islam Liberation Front, MILF）在 MNLF 之後成立，
與MNLF 想要打造南部的民族認同並建立民族國家不同，MILF 意圖建立一個伊 斯蘭律法統治的國家，更重視宗教信仰，意識形態與手段也更為激進，並陸續受 到馬來西亞、利比亞等伊斯蘭國家的支援。另外也有其他規模較小的伊斯蘭武裝 團體，例如1991 年成立的阿布薩耶夫（Abu Sayyaf Group, ASG），其訴求也是 建立伊斯蘭律法國家。148在多年的戰亂衝突與協調談判之後，1989 年南部四個 省份首先透過公投獲得自治地位；1992 年菲律賓政府和 MNLF 領袖開始進行一 系列的談判，終於在1996 年達成協議，MNLF 放棄建國的企圖，菲律賓政府則 承諾南部更多的自治權，給予 MNLF 主導民答那峨的選舉與公投，並將其武裝 部隊編制進政府單位，不願放棄建國的成員則轉往MILF 等其他團體繼續武裝抵 抗。在此之後，菲律賓政府與伊斯蘭最大團體MILF 之間不斷在交戰與談判之間 擺盪，主要的爭議點是菲律賓政府主張在南部14 個省共同舉行是否加入自治區 使其擴大的公投，但南部各省的總人口已是天主教徒較多，公投結果對穆斯林來 說沒有意義，無法將自治區擴展至其他伊斯蘭文化地區，更沒有建國的可能。
菲律賓最早的左派團體成立於1930 年，稱作 Partido Komunista ng Pilipinas
（PKP，意思為菲律賓的共產黨）。其前身來自於工會團體，從 19 世紀後半葉 馬克思主義的影響力逐漸增加之下才改組成為PKP，並加入共產國際，置於莫斯 科的指導之下。PKP 的活動集中於呂宋島中部的農耕地區，除了有城市工人階級 的支持之外，地主與佃農的封建式關係也有利於共產黨爭取支持。雖然菲律賓共 產黨從30 年代以來就有武裝活動，不過基於德蘇鬥爭的背景，這個階段菲共所
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
宣稱的敵人是國際法西斯，而不是透過無產階級革命推翻菲律賓政府。共產黨武 裝活動持續不斷的結果使菲律賓人對具有政治目的的暴力有較高的接受度，這個 特點也延續至菲國現代社會，展現在地方選舉暴力等政治文化層面。149
二次大戰日本的侵略與暴行使 PKP 走向全面武裝抵抗的路線，並獲得廣大 的基層支持，在其大本營呂宋島集結了相當大的勢力。1942 年幾個農民抗日組 織與 PKP 共同創立了 Hukbong Bayan Laban sa Hapon（意思為 People's Army against Japan），被簡稱為 Hukbalahap，後又被簡稱為 Huk，虎克黨。虎克黨是 菲律賓最有效的抗日組織，其武裝力量從創立時的三百人迅速擴充至大戰結束時 的一萬多人。PKP 作為虎克黨的領導組織，同時擴張了共產黨的影響力，其活動 深深紮根進呂宋島中部，在地方上的支持者數以千計。150日本戰敗之後，虎克黨 身為重要的抗日組織已在呂宋島取得一定的地位並擔任一些職位，儘管虎克黨是 由 PKP 主導，並不是所有內部團體都有濃厚共產主義色彩。美國在戰時已將虎 克黨視同共產黨，認為他們是意圖發起無產階級革命並將菲律賓建立成為共產主 義國家，重返菲律賓的美軍與隨後上任的菲律賓總統羅哈斯（Manuel Roxas）對 虎克發起了鬥爭，並幫助舊地主重新取得土地，開啟了數十年共產游擊與政府鎮 壓的衝突過程。
幾經波折之後，菲共分裂，溫和派於1974 年與馬可仕政府談判，廢除武裝 鬥爭的黨綱並解除武裝，與政府進行合作，另一支共產黨（Communist Party of the Philippines, CPP）則在 1968 年創立其武裝部隊新人民軍（New People’s Army, NPA）繼續其武裝鬥爭路線，旨在推翻現有政府並取而代之。除了武裝游擊活動 之外，NPA 的基本策略是建立支持其活動的群眾基礎以及土地改革，主要在農 村地區設立村級（barangay）組織委員會與村級革命委員會，透過群眾組織與其 他單位建立足以支援城市區域的設施。隨著掌控村莊的增加，最後階段的目標是
149 Alex de Jong, Hunting Specters: A Political History of the Purges in the Communist Party of the Philippines (Amsterdam: Masterthesis of History, University of Amsterdam, 2011), pp. 20-23.
150 Benedict J. Kerkvliet, The Huk Rebellion: A Study of Peasant Revolt in the Philippines (New York:
Rowman & Littlefield Publishers, 1977), p. 87.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
包圍那些內部已有共產支援力量的城市，然後建立一個過渡時期的聯合議會並最 終成為正式的政府。151
來自伊斯蘭分離主義的武裝活動與共產勢力的武裝活動長期以來都挑戰著 菲律賓的內部安全與政權穩定。總的來說，雖然兩者與菲律賓政府之間都衝突不 斷，時有傷亡，但南部穆斯林區域的問題相對較有談判空間，而中北部共產黨問 題則較多仰賴武力解決。造成這兩者主要差距的原因是反政府勢力的核心訴求，
南部穆斯林希望的是建立伊斯蘭屬性的國家從菲律賓獨立出去，或至少能在穆斯 林區域擴充自治權以保障摩洛人的文化與信仰不受到天主教同化，但共產黨與 NPA 的終極目標是顛覆整個菲律賓政府並建立共產國家。在這種情形之下，菲 律賓政府長期以來的基礎態度是只要南部保持在菲律賓國家的範圍內不真正獨 立出去，對於各種自治權的擴充採取相對柔性的態度，因而促成MNLF 在 1996 年與政府的最終協議。
另一方面，歷屆政府對共產游擊勢力的態度大多都是武力清剿，即使共產黨 的溫和派曾經在體制內參加選舉並獲得席次，政權顛覆的問題最終仍要回歸武力 解決。
儘管菲律賓內部安全的脈絡相當複雜，外部安全環境的變遷也不容忽視。菲 律賓身為第一島鏈的重要國家、美國正式盟國與南海聲索國之一，國際情勢的改 變、美國政策重心的移轉、南海衝突與中國影響力的升高等外部安全挑戰，尤其 在近年來成為馬尼拉政府關注與安全政策規劃的重要因素。
二次大戰結束後美菲仍繼續維持長期緊密的軍事同盟關係，並且有數個駐有 美軍的軍事基地，身為美國在東南亞最重要的正式盟國與駐軍國，菲律賓在冷戰 中扮演著美國的前線，也優先獲得許多先進美製裝備如 F-86 軍刀機隊等等，在 1950 年代與 1960 年代一度是東南亞軍力最雄厚與現代化的國家。然而，1960 年代與 70 年代的嚴重內亂與戒嚴法的實施，馬可仕總統一方面以平定內亂為
‧
都在岸上」（Our air Force is all air and our coast guard is all coast），153顯見菲律 賓安全能力的薄弱。
152 Renato C. De Castro, “21st Century Philippine Civil-Military Relations: Why Partnership Instead of Subordination?,” in Re-Awakenings: The Study of National Security at 50, (Manila: Institute for National Security Studies, 2013), p. 142.
153 Richard D. Fisher, Jr., Defending the Philippines: Military Modernization and the Challenges Ahead (Washington, DC: Center for New American Security, East and South China Seas Bulletin 3, 2012), pp. 1-2.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
貳、外部安全挑戰的興起
當菲律賓長期為內部安全問題焦頭爛額的同時，來自外部的挑戰卻漸漸地浮 現出來。菲律賓從1962 年開始主張南海（菲律賓現在稱其為西菲律賓海）靠近 巴拉望（Palawan）省附近的島嶼與島礁的所有主權，而這些海域和島礁與包括 中國在內的其他國家主張範圍有所衝突。1994 年 9 月菲律賓在其所主張的海域 內的其中一個島礁，美濟礁（Mischief Reef）發現中國五星旗、通訊設備與其他
當菲律賓長期為內部安全問題焦頭爛額的同時，來自外部的挑戰卻漸漸地浮 現出來。菲律賓從1962 年開始主張南海（菲律賓現在稱其為西菲律賓海）靠近 巴拉望（Palawan）省附近的島嶼與島礁的所有主權，而這些海域和島礁與包括 中國在內的其他國家主張範圍有所衝突。1994 年 9 月菲律賓在其所主張的海域 內的其中一個島礁，美濟礁（Mischief Reef）發現中國五星旗、通訊設備與其他