宜蘭綠色政治中宜蘭工作室的「現實」處境

本節主要從三個方面釐清宜蘭工作室的現實處境；首先，宜蘭偏鄉的地理結 構位置，造成了長期的交通不便與發展滯後，同時三面環山，一面臨海的地理區 位不僅造就了多元的生態環境，但也造成了宜蘭長期與水共生，與水奮戰的多重 環境議題。其次，宜蘭雖然創造了長達二十四年的「宜蘭神話」，並倡導以環保、

觀光、文化、資訊為核心的「綠色」發展體制，但政治體制選票民主的局限與資 訊社會的快速發展與交通環境的改變，致使在宜蘭地域中仍然存在許多未能解決 的舊議題，以及政治、社會環境變遷產生的新議題，而這些議題都是宜蘭工作室 在宜蘭場域實踐中需要面對的挑戰。最後，宜蘭工作室雖然持續實踐參與式規劃 設計，但當參與逐漸成為主流時，卻不得不面對「中央政策的百花齊放」，「地方 政府試圖收編參與與績效管控」，以及「同行業者各自詮釋」的狀態。以此回應 宜蘭工作室持續實踐參與式規劃設計的現實困境與挑戰。

一、宜蘭自然地理的結構性局限

（一）自然地理結構的議題

宜蘭位於臺灣東北角，東面是浩瀚的太平洋，北、西、南面由高峻的雪山山 脈和中央山脈所環抱，經由兩百年漢人的入墾拓殖，逐漸形成了如今蘭陽平原萬 頃良田、洞天福地的世外桃源。蘭陽平原向東太平洋海面沖積扇的開敞，每年秋 冬之際，強烈的東北季風挾來豐沛的水氣，順著平原的地形，長驅直入，帶來了 大量的雨水，使得宜蘭的年雨日高達兩百天左右（宜蘭縣政府，1999：19）；同 時佔地四分之三高山也使得宜蘭地區河網密佈，發源於高山上的河流，上游位於 陡峭的山區，流量不大，但速度很快；中游金山角地帶，則常有一些大小不一的 埤；中下游的河段，坡度驟減，平緩蜿蜒的穿過平原上的農田與聚落，並由密佈 的灌溉渠道相連，到了河口受到地勢低窪和沙丘的影響，出現沼澤濕地及平行沙 丘的水路（宜蘭縣政府，1999：39）。這些源源不絕水量，從高山到平原，供應 人們生活耕種、養殖上的種種需要，同時河口沼澤濕地為眾多鳥類提供了重要的 棲息地，也產生了環境生態的多樣性。

但同樣是由於三面環山，一面環海的特殊地理區位，也使得環境敏感而脆弱。

西高東低的地勢，落差較大，旱季時候，河床枯涸見底，一到雨季，河短急流，

沖蝕力強。而大多數埤圳是私有土地，埤圳設施大多因陋就簡，因此每遇颱風，

強風挾帶豪雨，常常導致山洪爆發，沖毀田園盧舍，埤圳設施也常常因沖毀，崩 漏，淤塞終至廢棄，颱風過後則積水浸淹，疫病流行，加深了民困（宜蘭縣政府，

1993：63-64）。同時，由於蘭陽平原成三角形河川沖積扇向外擴張，北宜線鐵道 以東的地勢較為低緩，越靠海岸越往下，甚至於有些地方低於海平面，低窪地區

形成水澤（宜蘭縣政府，1999：23）；時常出現土地沙化海水倒灌的危機。近年 來，河口沼澤濕地改為魚塭養殖，也使得河岸濕地環境生態更加脆弱。因此，自 古以來，宜蘭縣歷屆政府與人民「與水共生」又「與水奮戰」，面對颱風豪雨防 洪，防止海潮倒灌設攔沙壩、整流護堤，廢棄埤圳設施的修繕，特色水資源再利 用，水環境保護等，都是宜蘭縣政府和人民需長期持續面臨的重要議題。

（二）「偏鄉」的社會結構限制

由於三面環山、一面環海的特殊地理位置，長期對外交通的不便使得宜蘭向 來就是相對封閉的邊遠偏鄉。清代臺北與宜蘭間的往來多是通過淡蘭古道，1924 年北宜線鐵路全線通車，使蘭陽平原對外的聯繫產生革命性的變化。在公路方面，

1916 年全線完成開通的北宜公路經多年的整建、拓寬，連接了臺北盆地與蘭陽 平原，此交通線路蜿蜒於群山之間，而有九彎十八拐之稱。其後 1979 年，為了 配合十大建設中的蘇澳港擴建計畫，在臺灣北部重要觀光休閒勝地東北角，興建 北部濱海公路（臺二線），雖使得宜蘭對外有多元的交通管道，但交通流量、速 度與時間仍無法突破山脈阻隔的限制（林大森，2007：3）。加上過去中央政府對 臺灣的建設主要集中在西半部，對宜蘭的地方發展有意或無意的予以忽略，因而 使得宜蘭縣的發展較為緩慢（許文傑，2009：1），長期以來的經濟活動均以農業 為主。工商發展的遲緩，工作機會的缺乏，物質生活資源的匱乏，使得年輕人口 外流現象十分嚴重，而專業人員的缺乏更尤為突出。因此，宜蘭「偏鄉」的地理 區位也造成了它在整個社會資源結構上，處於較為弱勢的地位。

但另一方面，相對封閉的地理環境，同時也使較晚發展的宜蘭能以西部經濟 成長的破壞性發展為鑒，維持了較好的環境資源。封閉的地形環境不容易受外來 文化的影響，也匯聚出宜蘭的人文氣息，形成了宜蘭特有的自然資源與豐厚的人 文傳承，成為日後宜蘭開創「綠色」發展體制的優勢基礎。

二、宜蘭綠色發展體制的進步、遷變與新時代挑戰

（一）「綠色」發展體制開創宜蘭神話（1981-2005 年）

1980 年代，陳定南縣長的當選，開啟了黨外執政的新經驗。清廉勤政、環 保立縣；配合在地環保團體與學術界，一起帶動「反六輕」運動對抗中央政府不 合理政策；以及開展冬山河親水公園等大型建設，並規劃重大都市計劃《宜蘭縣 綜合發展計畫》，使得「宜蘭經驗」倍受中央地方政治和社會各界矚目，並受到 當地民眾的認同與支持，綠色政治的宜蘭「神話」由此展開。進入 1990 年代後，

游錫堃承繼縣長之職，陳定南任內的許多既定政策例如冬山河親水公園、羅東運 動公園等陸續完成，同時游錫堃提出「文化立縣」、「觀光立縣」的施政方向：首 先，構思新的大型建築，如規劃臺灣戲劇館（原文化中心）、宜蘭演藝廳、傳統 藝術中心，以及蘭陽博物館，提出「2000 新蘭陽計畫」等；其次，加強文化政

策，推動宜蘭設置大學的政策，重視本土文化與學術發展，舉辦研討會、開展鄉 土教育、設立縣史館與歷史空間保留；再者，推動觀光產業，策劃舉辦了宜蘭國 際童玩藝術節與國際名校划船邀請賽；最後，中央文建會於 1994 年提出「社區 總體營造」的國家政策，企圖通過社區參與的模式整合地方文化、社會、經濟產 業發展及環境改善、創造地方認同，這也與游錫堃的「文化」立縣的縣政思想不 謀而合，因此積極開展社區營造亦是宜蘭各地的重要行動。接下來的劉守成縣長 仍然以觀光、文化與環保作為施政核心，完成前任兩位縣長的諸多政策，同時提 出「科技縣、大學城」的「資訊立縣」策略。由此，形成了宜蘭日後以「文化、

環保、觀光、資訊」為核心的「綠色」發展體制。

於此同時，因宜蘭長期黨外執政，早年陳定南聯合地方精英與環保團體「反 六輕」的社會運動對民間社會亦影響重大，民間社會力量強勁。1990 年宜蘭縣 政府策劃成立蘭陽文教基金會，縣長游錫堃又利用其選舉剩餘經費，結合宜蘭地 區企業與文教人士，共同創辦成立「仰山文教基金會」，2000 年在地方精英的提 倡下成立了「宜蘭社區大學」、「蘭陽博物館家族協會」。除了官方成立的基金會，

還有很多以社區為核心的跨社區組織，例如「大二結文教基金」、「利澤簡文教促 進會」。此外，還有很多跨域的基金會都在宜蘭設有分會，例如「荒野保護協會」、

「環保聯盟」等，他們都在各自不同的領域中推進宜蘭社會的發展。通過這些 NGO 團體與政府合作，以及更為細緻的制度設計也來避開了來自國家體制的限 制，使得地方政府的政策推動有了更多的政治彈性（黃國禎，1998：78）。

因此，之所以可以從先天不足的諸多現實限制，創造以「綠色」發展為主的 宜蘭神話。這些施政成效與地方首長的個人風格有密切關係，也與整個社會民間 力量的支持息息相關。首先，陳定南在分析了宜蘭先天不足的形勢後，確立宜蘭 以環保為前提的發展方向；要發展觀光產業，必須藉助專家做長遠規劃，爭取中 央經費跨層級政府的支持，同時積極聘用縣政顧問為縣政發展提供咨詢。其次，

在各項工作的落實與推展上，積極員動員政府外的社會民間力量，如結合環保聯 盟反六輕；這種水平資源整合的做法，也都延續發展運用到游錫堃和劉守成任內；

這樣的施政策略可以視為「補救策略」，了解自己的先天不足，藉助外力提供縣 政經營的理念，並且加強政府的施政能力（許文傑，2009：41）。再者，在游錫 堃縣長任內，積極配合重大案件建立跨部門整合的工作小組，在公部門內部消除

「門戶之見」同時水平、垂直整合各部門資源，以確保行政工作傳遞的時效性與 準確性，便於政策落實推展。最後，陳定南剛上任之初，面對的是國民黨長期執 政留下來的就官僚體系，他引入企業管理的概念經營地方政府，雖初期造成縣府 員工的適應不良或提早退休，或轉調其他機關，但是卻也是一項大規模的淘汰換 新及人力再造的工程（許文傑，2009：41-42）；這些被訓練過的，去蕪存菁的公 務員亦是創造宜蘭經驗的重要主體。也因此，宜蘭縣政府也被外界評為「進步」

的縣政府。

陳定南在宜蘭縣政府的那八年，其實是把整個縣政府的體制改過一遍，

所以游錫堃接手的時候，其實是接到一批已經被訓練過，有一點素質的

所以游錫堃接手的時候，其實是接到一批已經被訓練過，有一點素質的