案例分析：宜蘭童玩公園政策轉型

「宜蘭國際童玩藝術節」從 1996 年開辦至今，從一個中央補助的地方節慶 活動，逐漸被社會肯認，現在已經成為宜蘭的文化表徵，更是宜蘭地方觀光、產 業發展的重要引擎。長久以來舉辦宜蘭童玩藝術節的場地都是冬山河親水公園，

然而這個被原本定位為「地區性休憩功能」的風景特定區，在每年 7、8 月間，

變成承容 80 萬人，以水遊憩為主體、多元童玩體驗的超大活動場所時，其經營 狀態與原場地目標設置，空間設備規格都產生極大的落差。因此，園區的常態維 護與使用，以及對節慶長期發展造成的限制，衍生出眾多環境衝擊，都亟需改善

（宜蘭工作室，2012）。自 2000 年之後，針對童玩節項目效益的評估檢討、轉型 與再發展，都是宜蘭縣政府的重要施政內容；同時，這也深刻影響地方的在地經 濟與在地人的生活狀態。

宜蘭工作室自 2003 年承接宜蘭縣政府委託《宜蘭縣童玩公園委託整合性規 劃暨環境影響評估（含開發計畫）》後，至今都是政府委託「童玩公園園區」規 劃的重要空間專業團隊。期間經歷了，2006 年政黨輪替後計劃案停擺；2009 年 計畫重新再啟動；2010 年初規劃單位向文化局提出建議「原基地不宜推動單一 園區、集中開發」，並責成中止合約；2010 年底至 2011 年，與縣政府完成合約 變更事宜，完成童玩公園「轉型規劃」之決策，放棄原基地和既定目標。於此同 時，宜蘭工作室也持續跟進「區域政策對地方社區發展的影響」這一核心議題，

與相關地方社區建立保持長期互動輔協的網絡關係，並最終形成了以分散網絡發 展的概念取代原集中開發的模式。2012 年之後繼續按照轉型計劃，政府持續委 託宜蘭工作室進行童玩公園的相關規劃至今。

本節主要以議題的發展狀態為分析基礎；首先，童玩公園計劃 2003 年第一 次委託工作室時，宜蘭工作室在堅持專業關注價值的前提下取捨平衡，與政權聯 盟展開轉譯。其次，在政黨輪替、計劃案停擺期間，宜蘭工作室同步開展周邊地 方的社區參與，激發社區動能，累積社區網絡養成（以蓁巷社區與內城社區為例）。 再次，當童玩公園計劃重啟之時，經過多年專業實力的累積與社群網絡的養成，

在適當的契機下，工作室「裡應外合」提出翻轉計劃，使政府最終放棄集中開發 的既定目標，接受更換基地；最後，宜蘭工作室提出轉型方案，達到地方小社區 的發展與宏觀政策規劃的「跨時空」連接。

一、取捨中平衡：園區型集中式開發的童玩公園計劃

自 1996 年始，宜蘭童玩藝術節逐漸成為宜蘭文化立縣、觀光發展的重要帶 動引擎，為宜蘭地方社會帶來了可觀的經濟效益。但一方面，童玩節的經費來源，

除了第一年由文建會經費補助，往後每年大部分均為前一年度門票收入，自負盈

虧；另一方面，冬山河親水公園作為主辦活動場地，其節慶期間所需的空間使用，

與原定位為地區遊憩功能的風景特定區目標差異甚大，不但造成童玩節營運的侷 限、必備空間設施（如廁所、更衣室、表演團隊住宿、排演空間等）的不足，同 時也延伸場地周邊環境的衝擊。因此，宜蘭縣政府希望以常態化經營的童玩主題 公園，轉化短期節慶式活動；希望增加周邊產品，轉化單一門票收益。於是，自 2000 年開始，縣政府就籌備童玩公園計劃，針對常態經營做「選地評估作業」， 選定員山鄉再連段，中華村境內蘭陽溪流沖刷地帶之山腳三角地，共 40.76 公頃 為「童玩公園預定地」；並委託日本童玩大師仙田滿及其環境景觀研究所於 2002 年底完成先期計劃。其後，宜蘭縣政府以「先期計劃」和「童玩公園預定」地為 依據，於 2003 年委託宜蘭工作室「宜蘭縣童玩公園委託整合性規劃及環境影響 評估（含開發計畫）」，希望概念進一步在空間中落實，以便開發實施。

由此可見，「童玩公園計劃」是以政治公共性為基礎，希望藉助「空間想像」， 展現政黨政績，內蘊選票訴求的「領導權計劃」。因此，政府擁有「委託計畫案」、

「選擇實施單位」，以及「以童玩公園預定地為基地」的命令性權力和先發性權 力；透過委託計劃案的過程，政府賦予宜蘭工作室對於該計畫的「協議性權力」， 但卻通過簽署合約與行政程序的方式施展其命令性權力「管控」、「限制」專業者。

然而，縱使童玩公園計劃是領導權計劃，但「童玩節」的政治公共性，確實對宜 蘭的民間社會可以帶來經濟效益，「童玩公園」的建設也確實具有帶動地方發展 的影響力；因此，民間社會對童玩公園的規劃與建設抱有「民意」期待。

宜蘭工作室基於「人」的關注和「政府資源應更永續、有效的服務人民」的 專業價值，承接計劃案，展開與各方行動者的「參與式轉譯」。首先，宜蘭工作 室就「童玩節」本身借鑒分析國外案例，針對當前「活動效益影響」、「活動場地 檢討」、「活動發展經營想像」等議題展開意見徵詢，訪談歷屆活動承辦單位與工 作人員、童玩收藏家、遊客等。其次，展開對童玩公園預定地的基地調查分析與 用地評估，經研究發現預定地是由蘭陽溪、三針後山腳、原日據時興建的員山堤 防，圍合而成的一塊洪積平原三角地。基地地勢西高東低，其北側緊鄰山地，暴 雨時會形成地表流經的洩水土溝，在基地內滯洪，排入蘭陽溪；東南側為蘭陽溪 沖刷地帶，每遇颱風豪雨地形地貌會有劇烈的改變；日治時的員山堤防則鑒證了 蘭陽溪的變遷，具有歷史價值和景觀特色（宜蘭工作室，2005）。此外，基地內 有部分土地位處國防部軍備局生產製造中心 204 廠，所公告的列管軍事禁限建管 制區，以及部分土地位於水利法劃設的河川區域及排水設施範圍中；因此，宜蘭 工作室對此預定地的基地使用存在專業憂慮。最後，工作室對於圈地 40 公頃採 取園區式、集中式開發的模式，在專業價值方面不甚認同。

圖 12 童玩公園預定地基地位置與周邊環境示意圖 資料來源：宜蘭工作室（2005），《宜蘭縣童玩公園開發計劃》

在基於意見徵詢、案例參考、用地評估後，宜蘭工作室發揮協議性權力，與 政府展開參與式轉譯，共同「界定問題」；雖然工作室對於「基地選擇與使用」

存在憂慮，以及對「透過圈地採取園區式、集中式的開發模式」不甚認同。但在 政府擁有權力的結構限制與當時事態下，若專業理想在一開始條件不成熟時提出，

執著於「反對基地使用、反對圈地、反對園區式集中開發」，則等同於刻意作梗、

反對政府當前的計劃案，反而不利於「專業」針對議題體制內漸進，與「在地」、

「政府訴求」、「政治公共性」展開參與式轉譯。更重要的是，宜蘭工作室參與專 業的核心關注是「人」，如若一味追求專業理想，反而不利於回應民意期待，故 而須要在有限的條件下有所取捨，以便於讓事情有所推進。

因此宜蘭工作室與政府、相關地方團體（如蘭陽文教基金會³）、童玩經驗推 動者等各方行動者展開參與式轉譯。「界定問題」的內容則主要以童玩公園未來 的經營功能定位，以及在當前基地所存在的「地形、地勢、水文、歷史空間、取 水排水和其他軍事、河川水利限制」等環境議題為主。徵召相關行動者共同參與 的同時，賦予他們參與討論、發表意見的協議性權力，並針對每次會議討論的過 程與結果權力責任共享。

然而，參與式轉譯的期間也會出現一些異議。例如，相關人員也曾對於開發 強度和園區功能設施提出「異議」，希望能夠提升建蔽率與容積率，設置飯店等 服務業設施以增加經濟收入，或是以更大停車場來滿足遊客需求。針對這些異議，

宜蘭工作室認為該地塊存在地質、水文的環境威脅，不適宜高密度與高強度開發；

同時，委外給財團經營的飯店設施會損害在地經濟的發展。因此，工作室針對異 議，再次與他們重新界定問題，徵召、動員相關專業者對基地的水文、地質進行 分析，提出該地塊不適宜高密度與高強度開發的依據。在「專業知識」與「政治 訴求」相互轉譯的過程中，專業銜接行政人作為宜蘭人的生活經驗，激發他們對 宜蘭永續發展的「在地公共性」，從而在「專業公共性」與「政治公共性」、「在 地公共性」之間相互轉譯，並逐漸累積建構「政府資源應更永續、有效的服務人 民」的共識樞紐。

同時，工作室長期的參與式轉譯，在政權聯盟內部已經累計建構了一個支持 專業的社群網絡，一些行政人員從早期的承辦開始跟工作室互動往來，逐漸已成 為相關部門主管。而共同認知的價值目標，和權力責任共享的轉譯過程，激發了 這些承辦、主管的主觀能動性，願意在過程中協助工作室共同面對困難，甚至為 工作室釋放「行政解釋權、同意 delay」，或通過「准許其先遞交中間成果，後補 最終成果」等方式，共同承擔執行中被合同、行政的權力「管控」壓力。

最終，宜蘭工作室與各行動者對未來童玩公園的發展定位形成以下四個共識

「結合周邊資源與社區產業的永續發展」、「以生態與人文為基地的土地使用與環 境美學」、「打造以兒童與遊戲為主軸的研究發展基地」、「創造以生態人本之核心 價值的遊戲學習場所」；在空間佈局中，除了必備的遊水設施、劇場、餐廳和行 政設施外，還因應文化深耕議題而新增設童玩博物館、童玩研發中心、舞蹈展演

「結合周邊資源與社區產業的永續發展」、「以生態與人文為基地的土地使用與環 境美學」、「打造以兒童與遊戲為主軸的研究發展基地」、「創造以生態人本之核心 價值的遊戲學習場所」；在空間佈局中，除了必備的遊水設施、劇場、餐廳和行 政設施外，還因應文化深耕議題而新增設童玩博物館、童玩研發中心、舞蹈展演