實施平衡計分卡可能遭遇的問題

本研究個案屬於公部門，然而平衡計分卡在非營利和政府機構之應用，尚處萌芽階 段。在對於追求利潤的企業而言，財務構面提供了一個清晰的遠程目標，可是對非營利 組織而言，財務構面並不是目標，所以衡量這些組織是否成功，不能僅以控制開支為標 準。平衡計分卡為非營利組織提供了存在意義（服務顧客和選民，而非僅僅控制預算開 支而已），並且透過成果量度和績效驅動因素，向贊助者及內部員工宣示組織將達成它 的使命與策略目標。

由於政府機關的施政目標與一般企業追求改善獲利目標有先天上的不同，政府部門 在落實平衡計分卡的管理理念，可能會遇到下列幾點問題吳裕群（2003）：

一、願景及策略目標不易釐清：

政府機關之高階主管對於部門之定位、目標有不同的看法，因此如何避免使願景淪 為口號，並使其轉化為具體可行之方案，有賴高階主管的積極參與與持續推動。

二、未能有效落實宣導：

傳統績效衡量因素偏重財務指標，而平衡計分卡則包括財務與非財務，有形與無 形、現在與未來等各面向之要素。因此，未成功推行平衡計分卡，必須於政府機關內廣 為宣傳，使所有員工建立基本觀念。

三、策略目標及績效衡量指標間未能有效連結：

平衡計分卡中組織願景、策略目標、衡量指標、行動方案及獎酬制度等要素間均為 環環相扣，而成功推行的關鍵因素在於如何使用各要素間產生連結。以企業實施經驗而 言，部分企業未能成功推行之原因，在其他構面所導入之策略目標、行動方案等不具攸 關性，縱使耗費許多人力及時間，亦未能產生具體效益。

四、財務構面衡量指標難以定義：

政府機關施政目標在於運用有限的資源創造出最佳績效並保障公眾權益。相較於顧

客、內部流程、學習與成長三構面而言，財務構面提供的並不是目標，反而是一種約束 作用，在設計平衡計分卡時，財務構面較難與績效衡量指標建立連結。

公私領域的平衡計分卡之間，明顯的區別在於前者將使命從組織的最下層置於架構 的最上層，而從使命往下看，組織的顧客，而非財務的股東權益；組織必須要確定誰是 服務的對象，以及如何滿足他們的需求。在公私領域運用平衡計分卡的的差異上，Niven (2002)曾以圖2-7來說明差異的關鍵：

圖 2-7 公部門的平衡計分卡

資料來源: 平衡計分卡最佳實務：按部就班，成功導入(于泳泓譯),1992。台北：商周出版。(原著出版 年：2002)，p.389。

Kaplan ＆ Norton討論平衡計分卡應用於公共部門時，特別強調BSC的構面可以 重新調整；其明顯不同之處在於，私人企業是以股東價值極大化為目標，即以利潤為

使命

顧客

內部流程

員工學習與成長 策略

財務

在滿足預算限制的情 況下提供顧客滿意，

我們必須加強哪一項 我們的顧客是誰?如

何向顧客創造價值?

我們如何在控制成 本的情況下為顧客 增加價值?

我 們 要 如 何 維 持 成 長 與變化，滿足法律與人

導向；公共部門則以達成任務做為該組織成就的目的，即以成果為導向。因此公部門 在運用BSC時，必須將其「使命」或「任務」轉換成行動，其構面的層次亦有所不同，

如圖2-8所示。

圖 2-8 公部門機構的財務與顧客構面

資料來源：Kaplan,R.S.＆D.P. Norton,2001：策略核心組織-以平衡計分卡有效執行企業策略。(ARC 遠 擎管理顧問公司策略績效事業譯)。臺北市：臉譜出版，p.208。

Kaplan & Norton 認為，雖然平衡計分卡最初之焦點和應用，是為了改善營利（私 營）機構的管理，但是平衡計分卡用在改善政府和非營利機構的管理上，效果更好。對 於追求利潤的公司而言，財務構面起碼提供了一個清晰的遠程目標，可是對政府和非營 利機構來說，公部門組織必須把開支控制在預算之內，因此財務構面並不一定與營利單 位一樣是最重要的目標。衡量公部門是否成功，不能僅以控制開支為標準，即使開支低 於預算也不足為奇。衡量政府和非營利機構經營是否合乎效益，應該視其是否能有效滿 足選民和贊助者的要求，它們必須為顧客或選民界定具體的目標。

平衡計分卡能提供政府機構一種價值重心所在、行動的方式與可以解釋的方法，

也就是經由平衡計分卡告訴外部顧客（選民），這些組織存在的理由，非僅僅是由預算 使命

所提供服務的價 值/效益（包括正

面的外部效益）

合法性來源的支 持：選民/納稅人 提供服務的成本

（包括社會成本）

內部流程

學習與成長

限制上費用的支出來說明。Jackson（1998）探討公共部門的績效管理認為，非營利的 政府部門與民間營利事業不同，在於為了加強對民眾的服務，以至於預算或財務收入陷 入不足的窘境。因此，平衡計分卡可以協助政府公共部門能在活動及成果間取得重要的 平衡發展，並且聯結到組織長期的策略。李宜芸（2000）研究發現，雖然非營利組織有 多種類型，但是只要是有目標、追求永續經營的組織，則不論是營利或非營利組織，都 適合推行平衡計分卡之觀念；然而若組織單位受到的拘束或規範程度愈大，則平衡計分 卡之發揮空間就愈小，如財源的限制、政府的規定、組織授權的程度等。

第六節 平衡計分卡於環境保護局的應用

吳安妮(2002)認為非營利組織平衡計分卡之特色，在於比較不會將財務面的成果視 為最後的目標。在公部門，財務構面是基本要求或是保健因子，焦點集中在達成改進社 會的崇高使命之上。因此，公部門應用平衡計分卡需對四個構面作一修正，提升使命和 顧客面的重要性，並降低財務面的影響力，其架構如下圖 2-9 所示:

一、使命

環境保護局應將長期性的使命(為新竹市民打造一個優質的生活空間)置於平衡計 分卡的頂端，作為最高目標，而此作法也有助於環境保護局長期使命的明確宣示與承諾。

二、顧客構面

對於環境保護局而言，經費的主要提供者通常指的是行政院環保署與新竹市政府。

為了要經費來源的持續提供，當局必須致力於達成經費提供者所給予的策略目標，也就 是行政院環保署與新竹市政府年度所訂定的施政重點。

為了要達成行政院環保署與新竹市政府年度所訂定的施政重點，環境保護局必須以 為民眾創造舒適的居住品質與高度的顧客滿意度為目標。透過施政滿意度調查與平衡計 分卡的建構，我們可由其活動中界定並衡量施政執行率，以代替難以界定與衡量的顧客 滿意度。

圖 2-9 平衡計分卡在非營利組織的應用

資料來源：劉珊如譯，2001，Kaplan,R.S.＆D.P. Norton 原著，策略核心組織，臉譜文化策出版，p.207。

三、財務構面

財務構面強調作業效率提升的重要性。成本的衡量不僅應包含環境保護局本身的成 本，還應考慮百姓及相關組織因而投入的社會成本，例如：如果環境保護局規定工廠要 裝設污水處理設備，將會增加該工廠的營運成本，這些成本也應一併納入。環境保護局 應該在執行施政計畫、創造人民舒適環境時，將直接成本與社會成本降至最低。

學習與成長構面

為達成我們的願景，我們的員工如何一 起學習、溝通以及團隊工作?

財務構面

我們若成功，在財務支助者(捐 贈者)的面前，表現應如何?

顧客構面

為達成我的願景，我們必須如 何面對我們的顧客?

內部流程構面

為滿足我的顧客、財務支助者以及使 命，哪些作業流程是我們必須表現卓 越的?

使 命

四、內部流程構面

為滿足顧客構面以及財務構面的目標，環境保護局必須在業務運作流程上表現卓 越。Kaplan 與 Norton 建議，建立平衡計分卡時，應先界定一個完整的內部流程價值鏈。

價值鏈的起端是創新流程，即辨別目前和行政院環保署或人民等顧客的需求，並發展新 的解決方案來滿足這些需求。

五、學習與成長構面

財務構面、顧客構面和內部流程構面的目標，確立了組織必須在哪些地方表現卓 越，才能達到突破性的績效；而學習成長構面的目標為其他三個構面的目標提供基礎架 構，是驅使前面三個計分卡構面獲得優越成果的基石。組織的學習成長代表為加強員工 素質、系統和組織流程的能力。

因此，對於公務機關應用平衡計分卡提出以下注意要點：

1、明確定義執行平衡計分卡之動機：

在推行平衡計分卡時，必須根據本身情況，釐清推行平衡計分卡專案之真正動機，

確定發展計分卡之目的。當有一個合理且易被瞭解溝通的推行目的，即使將來在執行過 程中遇到無可避免的瓶頸，明確的目標可重振團隊士氣，確保平衡計分卡在組織中能長 久運作。

2、顧客面之定義：

公務機關選擇顧客面之對象，應針對其性質考量；例如環境保護局直接面對民眾則 其顧客構面應包括政府體系之公務機關與納稅民眾。

3、選擇適當之先行單位：

依公務機關規模不同，在選擇實行平衡計分卡之單位也會有不同考量。在較大公務 機關中，可以選擇由較高層級單位來發展平衡計分卡，小型公務機關的選擇較少，但仍 須妥善考量其推行平衡計分卡的單位，以確保專案實行成功。由上述文獻中得知，從組 織最高層實施平衡計分卡，是最合乎邏輯的選擇。一個較高層級如能溝通策略發展出平

衡計分卡衡量指標，可作為日後推行後續發展單位之基準。

衡計分卡衡量指標，可作為日後推行後續發展單位之基準。