中 華 大 學
碩 士 論 文
題目：
平衡計分卡之研究-以新竹市環境保護局為例
The Research of Balanced Scorecard: The Case of Bureau of
Environmental Protection in Hsinchu City
系 所 別：行政管理學系研究所碩士班
學號姓名：M09417009 施婉婷
指導教授：葉嘉楠 博士
摘要
本研究計劃目的是透過平衡計分卡工具，以及顧客滿意度（民眾）的抽樣調查，了 解新竹市民對環保局相關政策作為的滿意度如何，藉以擬定新竹市環境保護局達成組織 目標所需的策略地圖及相關績效評估指標。 在平衡計分卡工具的使用上，根據研究目的編製平衡計分卡四構面問卷，並對環境 保護局員工進行調查，藉以掌握內部成員對組織願景、使命的瞭解以及環境保護局營運 績效、顧客服務、員工教育訓練之成效及看法，另根據調查結果深入訪談機關各課室長 官後，綜合提出具體的改進意見提供新竹市環境保護局參考 平衡計分卡方面的研究發現如下，環保局內部成員對平衡計分卡四個構面的重視程 度，依序為：1、「財務構面」計 7 個策略指標，2、「顧客構面」計 9 個策略指標，3、「內 部流程構面」計 9 個策略指標，4、「學習成長構面」計 12 個策略指標。合計 4 大策略 性議題、37 個策略指標，並且顯示環保局內部成員仍自我定位為傳統的公務機關，最為 注重預算經費的爭取與編列，其重要性要比滿足顧客（民眾）的需求來得高。 在施政滿意度部分，新竹市民普遍對居住環境品質感到滿意，但對噪音和空氣污染 的管制表現滿意度較低，若對這兩個污染源多加控管，則市民居住環境品質滿意度還有 提升的空間。值得注意的是，市民在陳情或檢舉環境污染事件之後，主管機關的回應表 現並不理想，市民表示不滿意的比例高達五成三。提升環保局對陳情和檢舉案件的回應 能力與效率，是相當重要的議題。 關鍵字：新竹市環境保護局、策略地圖、平衡計分卡、因素分析Abstract
The purpose of research is based on Balanced Scorecard and sampling survey of customer’s satisfaction to estimate policies of Environmental Protection Bureau. This result can setup the Strategy Map and their performance.
The method of Balanced Scorecard is based on the four perspectives to design the questionary. The questionary was provided for the staff of Environmental Protection Bureau to understand staff’s expectation,management performance,customer service and training. After this result was discussed with the commissioners of Environmental Protection Bureau, we provide some proposals to improve their shortcomings.
The result of Balanced Scorecard research found that the staff’s emphasis degrees for the four perspectives were arranged in the below:1.The financial perspective includes seven tactics.2.The customer perspective includes nine tactics.3.The internal process perspective includes nine tactics.4.The learning and growth perspective includes twelve tactics. The conclusion total includes four purposes and thirty seven tactics. This result revealed the staffs define the Environmental Protection Bureau as traditional public organization. They care the government support more than customer’s satisfaction.
For satisfaction of polices,people in Hsinchu satisfy their environment but they are discontent with noise and air pollution. If Environmental Protection Bureau can decrease the effect of noise and air pollution, the satisfaction of people will be obviously improved. The other worthy noticeable thing is the service response time.The fifty five percent people indicate their unsatisfactory service response time.Therefore improvement of the service response time and efficiency are very importance for Environmental Protection Bureau.
Key Words：Bureau of Environmental Protection Hsin-Chu、Balanced Scorecard Strategy Map、Factor Analysis
謝 誌
回想起 94 年夏天剛大學畢業的我，正猶豫是否要繼續升學，現今已經碩士畢業， 這一路走來，都覺得好不可思議，在求學的這兩年裡，發生了許多事，也讓我學習到很 多。 本篇論文得以順利完成，首先要謝謝恩師葉嘉楠老師，悉心指導與啟發論文的方向 與架構，明確指導如何搜集資料、與如何做量化與質化的分析。當我最失意的時候，拉 了我一把，當我氣餒時，不斷給我精神鼓勵，論文寫作中，有歡笑、有淚水，有挫折， 有著許許多多的回憶。 在論文口試過程中，承蒙本系廖益興教老師，及東海大學魯俊孟老師，以深厚的實 務與學術涵養，對於論文審查的細心並提供寶貴的意見，使本篇論文能更臻完備，也致 上最真誠的感謝。更感謝行管系所有的師長及助理，從不同的專業領域上厚植我的學識 成長，深感獲益良多。還要特別謝謝胡至沛老師在我寫論文期間，不斷的給我鼓勵，和 陳衍宏老師從大學時期到研究所求學過程中就一直給我許多的指導。 在研究所班上都是來自公私部門的菁英，每位都是對我照顧有佳的大哥大姐，麗湄 姐，新良大哥，佳良大哥，雲貴大哥，本圳大哥，瑞娟姐，秀娥姐，小波姐，孟尚大哥 還有好友，續儒、宗哲學長、美津學姐、力嘉學長、宗德學長，大學八仙女們（均、綺、 雀、欣、真、詠、瑋、琁），此外要謝謝雅均，當初鼓勵我要繼續升學碩士班，妳總是 與我心靈相通，以及正良，在我研究所求學一路走來，不斷給我精神上的支持，當我有 困難時，總是會跳出來幫我，還要謝謝啟謙，陪我去發問卷，訪談以及顧民調室，一起 在暑假短短幾各月時間共同努力完成了六個民調案，常常民調室都顧到很晚還要載我回 家，民調室的日子雖苦但也有著許多人情味在，在此還要謝謝來幫忙打民調電話的學長 和學弟妹，再來特別要感謝政勝，像我的助手一般，給予我極大的幫助，對你說不出的 感激，以及與我情同姐妹的曉倩，教我統計因素分析，陪我熬夜，不斷的教導我，對於 你們有太多說不完的感激。 最後，謝謝我最愛的爸爸、媽媽辛苦的扶養我長大，給予我快樂無憂無慮的生活， 讓我無負擔的求學，也謝謝哥哥的支持!在論文的撰寫中，壓力大撰寫不順利時，常常 情緒低落脾氣不好，更是百般的包容，總是把我捧在手心上疼，怕我壓力大，怕我身體 不好，爸爸媽媽的恩情是我還都還不了的。此外要感謝男友士欽，總是在我身邊，陪伴 我度過無數個低落的時期，包容我的情緒，常常在百忙之中，還一起幫忙弄論文，給予 我心靈上的支持。碩士畢業即將踏入職場，又是人生的一個新起點，往後的日子，孝順 報答我最最最愛的爸爸媽媽以及我最愛的人，你們是我的寶貝，我太愛你們了! 心中有太多說不完的感激，感謝天感謝一切感謝常被我欺負的 ACER 筆電，常常背 著它跑來跑去，沒日沒夜的就是不讓它休息，它也乖乖的讓我完成論文，一切的一切令 我永誌在心! 施婉婷 謹致 2007 年 11 月目 錄
第一章 緒論...1 第一節 研究動機...1 第二節 研究目的...3 第三節 名詞解釋...3 第四節 研究流程...4 第二章 文獻探討...6 第一節 平衡計分卡起源與理論介紹...6 第二節 平衡計分卡的設計原則...11 第三節 平衡計分卡與策略之連結...13 第四節 策略地圖的意涵...18 第五節 實施平衡計分卡可能遭遇的問題...24 第六節 平衡計分卡於環境保護局的應用...27 第七節 國內外相關論文研究...30 第八節 新竹市環境保護局平衡計分卡衡量指標之建構...39 第三章 新竹市環境保護局策略目標及績效評估制度...47 第一節 新竹市環境保護局現況...47 第二節 新竹市環境保護局績效評估制度與分析...51 第四章 研究設計...59 第一節 研究架構...59 第二節 研究方法...60 第五章 施政滿意度電訪問卷結果分析...66 第一節 樣本代表檢定結果...66 第二節 敘述統計分析...66 第三節 交叉分析...84 第六章 平衡計分卡問卷分析...101 第一節 敘述統計分析...101 第二節 因素分析...106 第三節 因素命名...110 第四節 信度分析...114 第五節 變異數分析結果...115 第七章 結論與建議...128 第一節 研究結論...128 第二節 研究建議...140 參考文獻 ...146附錄一 ...152 附錄二 ...159 附錄三 ...164
表 目 次
表 2-1 企業內部三大流程之意義...9 表 2-2 平衡計分卡包含落後指標和領先指標...13 表 2-3 國內外公部門與非營利單位應用平衡計分卡之文獻整理...31 表 2-4 私部門應用平衡計分卡之文獻整理...35 表 2-5 整理國內論文應用平衡計分卡衡量指標...39 表 2-6 公部門指標彙整...43 表 3-1 環境保護局之總人數...47 表 4-1 訪談人員名冊...65 表 5-1 樣本代表性檢定結果表...66 表 5-2 加權後樣本代表性檢定結果表...66 表 5-3 樣本特性分析次數分配表...67 表 5-4 居住地方環境品質滿意次數分配表...69 表 5-5 有無與環境保護局業務上接觸次數分配表...70 表 5-6 與新竹市環境保護局業務接觸的方式次數分配表...71 表 5-7 對環境保護局相關人員的專業能力滿意次數分配表...72 表 5-8 對環境保護局相關人員的服務態度滿意次數分配表...73 表 5-9 目前居住區域的垃圾廢棄物清除情形滿意次數分配表...74 表 5-10 目前居住區域的空氣污染情形次數分配表...75 表 5-11 目前居住區域的噪音影響程度次數分配表...76 表 5-12 目前居住區域附近的河川污染情形次數分配表...77 表 5-13 遭受環境污染之困擾時，最可能採取之行動次數分配表...78 表 5-14 向環境保護局主管機關陳情或檢舉次數分配表...79 表 5-15 對主管機關處理成效滿意次數分配表...80 表 5-16 目前居住的地方環境問題，需要處理的事項次數分配表...81 表 5-17 當經濟開發與環境保護發生衝突時，應以何者為重次數分配表...82 表 5-18 對於本市整體環境保護局施政的滿意程度次數分配表...83 表 5-19 與居住地方的環境品質交叉分析表...85 表 5-20 與環境保護局業務上的接觸交叉分析表...86 表 5-21 與住區域的垃圾廢棄物清除情形交叉分析表...88 表 5-22 與目前居住區域的空氣污染情形交叉分析表...90 表 5-23 與目前居住區域的噪音影響程度交叉分析表...91 表 5-24 與目前居住區域附近的河川污染情形交叉分析表...93 表 5-25 與環境保護局主管機關陳情情形交叉分析表...95 表 5-26 當經濟開發與環境保護發生衝突時應以何者為重情情形交叉分析 表...97表 6-1 職員基本資料次數分配表...101 表 6-2 各構面整體績效衡量指標之敘述統計分析表...103 表 6-3 環境保護局整體績效財務構面衡量指標重要性排序表...104 表 6-4 顧客構面衡量指標重要性排序表...105 表 6-5 內部流程構面衡量指標重要性排序表...105 表 6-6 學習與成長構面衡量指標重要性排序表...106 表 6-7 第一次因素分析 KMO 與 Bartlett 檢定表...107 表 6-8 第二次因素分析 KMO 與 Bartlett 檢定表...107 表 6-9 第三次因素分析 KMO 與 Bartlett 檢定表...108 表 6-10 轉軸後的成份矩陣（第三次因素分析）...108 表 6-11 第四次因素分析 KMO 與 Bartlett 檢定表...108 表 6-12 轉軸後的成份矩陣（第四次因素分析）...108 表 6-13 轉軸後的成份矩陣（第五次因素分析）...109 表 6-14 財務構面指標因素彙總表...111 表 6-15 內部流程構面因素彙總表...111 表 6-16 學習與成長構面因素彙總表...112 表 6-17 顧客構面因素彙總表...113 表 6-18 平衡計分卡問卷各構面之信度分析...114 表 6-19 職等不同的差異性之變異數分析表...115 表 6-20 服務年資的差異性之變異數分析表...116 表 6-21 個人職等及服務年資對財務構面之變異數及 Scheffe 多重比較分 析表...117 表 6-22 新竹市環境保護局員工績效考核與整體績效衡量的變異數分析表 彙總表...119 表 7-1 新竹市環境保護局平衡計分卡...128 表 7-2 構面重要性排序表...130 表 7-3 各單位長官對於平衡計分卡四構面優先排序的看法...131 表 7-4 各單位長官對於平衡計分卡四構面優先排序...131 表 7-5 96 年度地方環境保護機關績效考核計畫指標彙總 ...133 表 7-6 施政滿意度彙總表...134 表 7-7 污染類彙總表...135 表 7-8 顧客構面彙總表...135
圖 目 次
圖 1-1 研究流程圖...4 圖 1-2 施政滿意度電話訪問與平衡計分卡問卷流程圖...5 圖 2-1 「平衡計分卡」願景及策略之轉化架構...7 圖 2-2 平衡計分卡的設計架構...11 圖 2-3 策略核心組織的五大基本準則...15 圖 2-4 策略實施的管理體系...17 圖 2-5 策略地圖-策略地圖說明組織如何創造價值...21 圖 2-6 平衡計分為連環流程的步驟之一,用以說明價值為何及如何被創造 出來 ...23 圖 3-1 新竹市環境保護局組織架構圖...48 圖 4-1 研究架構圖...59 圖 5-1 居住地方環境品質滿意次數百分比比較圖...69 圖 5-2 有無與環境保護局業務上接觸次數百分比比較圖...70 圖 5-3 與新竹市環境保護局業務接觸的方式次數百分比比較圖...71 圖 5-4 對環境保護局相關人員的專業能力滿意次數百分比比較圖...72 圖 5-5 服務態度滿意度百分比比較圖...73 圖 5-6 目前居住區域的垃圾廢棄物清除情形滿意度百分比比較圖...74 圖 5-7 目前居住區域的空氣污染情形百分比比較圖...75 圖 5-8 目前居住區域的噪音影響程度次數百分比比較圖...76 圖 5-9 目前居住區域附近的河川污染情形次數百分比比較圖...77 圖 5-10 遭受環境污染之困擾時，最可能採取之行動次數分配表...78 圖 5-11 向環境保護局主管機關陳情或檢舉空氣污染、水污染、垃圾廢棄物 污染或噪音問題次數百分比比較圖...79 圖 5-12 對主管機關處理成效滿意次數百分比比較圖...81 圖 5-13 目前居住的地方環境問題，需要處理的事項次數百分比比較圖...82 圖 5-14 當經濟開發與環境保護發生衝突時，應以何者為重次數百分比比較 圖...83 圖 5-15 對於本市整體環境保護局施政的滿意程度次數百分比比較圖...84 圖 7-1 新竹市環境保護局策略地圖...139第一章 緒論
第一節 研究動機
隨著與全球經貿往來日趨頻繁，為因應全球化趨勢帶來的衝擊，政府等公部門必須 強化效率，而開啟一九九○年代新公共管理的思潮。英美等國家行政改革乃效法私部門 的做法，強調「向企業學習」。然而，雖然公部門是否可完全比照企業經營模式，還存 在著不同的歧見，然其最終的目標仍為「提升績效」。其中私部門廣泛使用的平衡計分 卡及策略地圖，其在公部門的應用，已經引起重視。二○○五年六月四日，平衡計分卡 (Balanced Scorecard，簡稱 BSC)創始人之一的羅伯．柯普朗(Robert S. Kaplan)教授 來台演說，針對企業如何描繪「策略地圖」有一番深入的探討，並引起廣泛的注目與討 論。 《哈佛企管評論》曾將平衡計分卡評為七十五年來最具影響力的管理思維；《財星》 一千大企業中已有 55％以上實施平衡計分卡；也有超過半數的北美企業採用它做為企業 內績效評估工具。世界各地包括台灣，也有不少企業與非營利事業單位導入平衡計分卡 作為「策略實施」與「績效評估」的工具，而本研究擬以平衡計分卡的相關概念及工具 運用在新竹市環境保護局個案上，建立適合的績效評估指標以提升該單位的組織經營績 效。一、新竹市環境保護局的機關屬性
新竹市環境保護局（以下簡稱環境保護局）於 1988 年九月一日正式成立，專責推 動公害污染防治、環境教育宣導及環境清潔維護，以達成增進生態環境平衡之目的；1990 年七月，環境保護局為因應日益繁雜的環保業務而進行組織變革，由原來的三個業務課 重新調整成七個業務課，行政院環境保護署並選定新竹市興建焚化廠以解決區域垃圾處 理問題，焚化廠於 2001 年二月正式營運，負責處理新竹市及鄰近縣市之家戶垃圾及一 般事業廢棄物。因此，新竹市環境保護局的組織業務增加一項焚化廠的經營管理、環境保護局在新竹市政府單位是屬於府外局1 ，財務與人事是獨立的，與其他單位較 不一樣的地方是財務部分，環境保護局的經費預算除了來自於上級補助外，還有其他額 外的收入，例如罰款及賠償收入（罰金罰鍰、沒入金、賠償收入）、規費收入（審查費、 證照費、場地設施管理收入、廢棄物清理費、清潔規費、資料使用費）、財產收入（權 利金）、補助及協助收入（專款補助收入）、售電收入等，年度額外收入達新台幣五億 五千八百多萬元 2 ，其中廢棄物清運及售電部分所佔比例最大。以九十四年度售電部分 為例，便替環境保護局帶來新台幣一億三百多萬元的收入，廢棄物清運費及清潔規費部 分更達有三億七千多萬元的收入3 。 新竹市環境保護局積極建立環境管理系統，「科技、文化與環保的新竹」一直是新 竹市政府推動政策的主要目標，新竹市環境保護局在市府施政計畫與國家環境保護計畫 的指導下，制定「新竹市環境保護計畫」，期望透過積極行政、主動行政、興利行政及 市民主義的工作態度，冀使新竹市具備「潔淨舒適與美麗共生」的生活環境，成為推動 「永續城市」的發展典範。 然而，隨著民眾知識水準提升，人民對政府部門的行政效率與服務品質的要求越來 越高，新竹市環境保護局應如何採用新的策略管理工具，來整合組織資源、凝聚員工向 心力、強化核心競爭力，以改善組織績效達成上述組織目標呢？為此，本計畫欲透過平 衡計分卡及策略地圖之分析，確立新竹市環境保護局整體之策略目標，以期能推動全方 位之新竹市環境保護局之運作系統，創造卓越績效。 1府內局、府外局的概念來自日本，府外局是指技術性，執行機關，可以單獨對外行文者，府內局則是政 策性機關，一律以縣市政府名義對外行文。而府外局最大的好處是它的人事、預算獨立，比較不會遭到 行政首長任意撤換。 2 資料來源：整理自新竹市環境保護局歲入預算執行情形 http://www.hccepb.gov.tw/Business/buss-1-1.asp?indexflag1=2003/04/24/14/41/35&indexflag2=2 003/05/09/09/03/45 3 在垃圾清運處理部分，新竹市環境保護局接受外縣市委託垃圾焚燒，一公噸採收費新台幣一千五百元， 每日廢棄物處理量為九百公噸。焚化廠的垃圾處理採二十四小時連續運轉，並以汽電共生之方式發電並 轉售台電公司，發電容量為二十四萬仟瓦，焚燒一噸垃圾約可發電四百度， 資料來源：整理自 http://zine.bamboo.hc.edu.tw/issue01/special/incinerator-hc-info.html
第二節 研究目的
本計劃以新竹市環境保護局為研究個案，規劃新竹市環境保護局之平衡計分卡之與 策略地圖，並依照策略地圖提出建構績效評估指標之方式。具體而言，本計畫有以下目 的： 一、規劃新竹市環境保護局平衡計分卡與策略地圖。 二、分析新竹市環境保護局施政滿意度。 三、透過施政滿意度與平衡計分卡之結合，以提出新竹市環境保護局之策略地圖及績效 評估指標。 四、分析實證中的問卷資料與訪談內容，提供新竹市環境保護局經營策略上之興革與建 議。第三節 名詞解釋
平衡計分卡：Kaplan & Norton (1996)提出平衡計分卡(BSC)觀念，主要在於尋求 組織短期與長期目標間、財務與非財務之量度間、落後與領先之衡量指標間、以及企業 內部與外部績效構面間之平衡狀態；BSC 係將組織的績效評估指標分成四個重要的構 面，分別為顧客構面、財務構面、內部流程構面及學習與成長構面。藉由這四個構面所 建立的績效評估指標，對組織的經營績效進行完整有效的評估，以確保組織目標的達成。
策略地圖：Kaplan & Norton (2004)提出策略地圖(Strategy Map)的作用，提供一 種眼見為憑的架構，透過四構面相互關連的目標項目，連結無形資產與股東價值的創 造；同時它也把營運、顧客、創新、法規等內部流程的優異表現，與組織所期待的財務 目標的因果關係予以串聯。策略地圖的提出也是為解決平衡計分卡與策略之間缺乏有效 互動的現象，可使平衡計分卡從一個績效評估工具發展成一個長遠策略執行工具。 平衡計分卡依據組織策略及願景規劃設計績效指標程序略有不同，主要是個案研究 對象為非營利性質之公務機關，其績效評估制度主要目的為遵循不同的法令規定，並依 文獻彙整所得之指標平衡計分卡財務構面、顧客構面、內部流程構面、學習與成長構面，
問卷調查及深入訪談結論與個案機關現有制度及策略相互比較，並提出建議。
第四節 研究流程
本研究計劃採用個案研究的方式，並藉由相關文獻之理論探討，佐以抽樣調查及深 度訪談研究法進行資料蒐集，抽樣調查部分以電訪方式進行環境保護局施政滿意度調 查，結果將提供環境保護局作為施政的參考；深度訪談是針對環境保護局員工進行訪 談，藉以建構並導出平衡計分卡四個構面，規劃設計績效評估指標之參考理論架構。一、研究流程
本研究流程及調查流程如下： 圖1-1 研究流程圖 界定研究目的 相關理論與文獻探討 個案機關背景及施政目標 重點介紹 結論及建議 建構環境保護局平衡計分 卡與策略地圖 資料分析 電訪（施政滿意度） 深入訪談 問卷調查（BSC）二、施政滿意度電話訪問與平衡計分卡問卷流程圖
圖 1-2 施政滿意度電話訪問與平衡計分卡問卷流程圖 確定研究目的 界定母群體 前測 設計問卷 抽樣 電訪（施政滿意度） 問卷分析 問卷施測（BSC） 是 否 修正問卷第二章 文獻探討
組織要有策略目標才能指引發展方向，透過平衡計分卡整合性策略管理制度，承接 組織的願景來發展策略，將策略轉化成具體的營運術語，並且融入至日常工作中，進而 帶來實質綜效。由於平衡計分卡具有引導、診斷、改變和整合的特質，有助於提升組織 的績效；至於平衡計分卡用在組織上，是否能夠發揮其預期的功能，端視高層領導的支 持和組織本身文化變革而定。若是缺乏高層的支持，組織本身也缺乏變革的文化，則失 敗的機會遠超過於成功。第一節 平衡計分卡起源與理論介紹
自 1992 年由 Robert S. Kaplan 與 David P. Norton 提出平衡計分卡之後，迄今已 逾十餘年；期間兩人又推出『策略核心組織』與『策略地圖』等概念與工具，而成為企 業界結合策略管理與績效評估的最佳工具。BSC 可以幫助企業將績效衡量系統，聯結到 其特有不同的策略。透過平衡計分卡可使企業願景與策略，得以轉換成明確的策略目標 與量度。
Robert S. Kaplan 與 David P. Norton 指出組織營運績效的評估，傳統上「財務 面」的衡量指標是屬於落後指標，應同時重視「顧客面」、「內部流程面」、「學習成長面」 等三個構面的非財務性指標，因為它們才是真正的領先指標。BSC 觀念主要在於尋求組 織短期與長期目標間、財務與非財務之量度間、落後與領先之衡量指標間、以及企業內 部與外部績效構面間之平衡狀態；BSC 係將績效評估指標分成四個重要的構面，分別為 顧客構面、財務構面、內部流程構面及學習與成長構面。兩位作者認為 BSC 是一個穩健 的系統架構，能夠轉化激勵願景和策略成為日常作業活動，進而創造企業競爭力，並達 成企業永續經營的目標。 平衡計分卡解答了四個基本問題，而這四個問題則攸關企業組織的績效表現： 1、顧客如何看待我們的？（顧客的觀點） 2、我們必須在什麼領域中有傑出的專長？（內部的觀點）
3、我們能夠不斷改善及創造價值嗎？（創新及學習的觀點） 4、我們在股東眼中表現如何？（財務觀點）
一、平衡計分卡理論與定義
Kaplan & Norton (1996)提出，平衡計分卡是將績效評估指標分成四個重要的構 面，分別為顧客構面、財務構面、內部流程構面及學習與成長構面（如下圖2-1所示）。 平衡計分卡協助企業聚焦在策略議題上，並調整有限資源於策略重點，以便有效執行 策略，加速企業願景的實現。
圖2-1 「平衡計分卡」願景及策略之轉化架構
資料來源：Kaplan,R.S.& Norton,D.P.1996,Using the Balanced Scorecard as a strategic management system, Harvard Business Review vol.74,no.1,p.76.
（一）、財務構面
Kaplan & Norton 指出企業所屬之各個事業單位，可能分屬不同之生命週期階段， 故在設定財務構面之策略目標及衡量指標時，應考慮其所屬之生命週期階段。而有效的 財務管理系統應兼顧風險與報酬，故在建立財務目標時應注意風險控管之問題，加入一 個與風險層面有關的目標。並依成長、維持、豐收三個階段，以營收成長和組合，成本 財務構面 為 了 成 功 獲 得 資 金，我們希望股東 如何看待我們？ 內部流程構面 為了滿足股東及顧 客，我們應該專精 於哪些營業流程？ 顧客構面 為了達成我們的願 景，我們希望顧客 如何看待我們？ 學習與成長構面 為達成我們的願景 ，我們應如何保有 持續改善的能力？
願景及策略
降低與生產力改進、資產利用與投資等，三方面策略為思考主題。 大多數的公司會選擇三大類的財務性指標：成長、獲利和價值創造。雖然成長和獲 利是有價值的，但是企業不能完全據以判斷公司的財務狀況，因為當業務高漲時，表面 雖然有利可圖，但只有所得報酬高於資金成本時，價值才會增加。因此，計算經濟附加 價值，才能確定財務性投資能真正地創造價值。 財務構面顯示策略如何促使企業成長、提高獲利、控制風險，而創造股東報酬的價 值。平衡計分卡必須保留對財務成果的重視，平衡計分卡的每一個量度遵循的因果途 徑，終點也都應該是財務目標，但財務的衡量是一種落後指標（Lag Indicators），它 顯示的僅是因過去的行動獲致的結果，而非創造未來績效的指引。過度強調財務績效將 會導致企業產生重視短期績效的表現，而相對的忽略了長期目標的投注和價值創造。 （二）、 顧客構面(Customer Perspective) 在「平衡計分卡」的顧客構面中，企業應先找出市場與顧客區隔，並為這些目標區 隔選定一套核心成果的衡量標準。顧客價值主張描述組織本身如何與其他組織做區分， 將著重在什麼樣的市場。而針對顧客關係任何獨特性的需求，都會盡最大的努力，提供 顧客解決之道，這種公司被定義為「顧客關係」組織；其所在乎的是長期的關係建立， 所以追求顧客關係的組織則會考量顧客知識、提供解決之道、滲透力、顧客資料、驅動 顧客成功的文化、建立長期的顧客關係等要素。 顧客構面通常包括幾個核心的概括性量度，包括顧客滿意度、顧客延續率、新顧客 爭取率、顧客獲利率，以及在目標區隔中的市場和客戶占有率。構面中也應該包括特定 的量度，以衡量公司提供給目標顧客的價值主張(Value Propositions)。 （三）、內部流程構面 在企業內部流程的構面中，管理階層必須掌握組織的內部流程，其所關注的是顧客 滿意度和組織的財務目標。企業內部流程構面揭露傳統績效衡量和「平衡計分卡」的基 本差異。傳統方法著眼在監督與改進既有的企業流程，但在「平衡計分卡」方法上，除 改進既有流程外，經常也會有創新的流程。企業內部流程在設計績效衡量指標之前，應
先分析企業價值鏈，模式中包含三個主要的企業流程，分別為創新流程（Innovation Process）、營運流程（Operation Process）和售後服務流程（Post-Sale Service）， 從流程中思考如何滿足顧客的需求，並建立各種可以達成此目標的衡量指標。 表2-1 企業內部三大流程之意義 內部流程 意義 創新流程 此流程辨別和孕育新市場、新顧客以及既有顧客的新需求和潛在需 求，順著價值創造和成長的長波而行，設計和開發新產品和服務， 協助開闢新市場和客源，以滿足顧客的新需求。其包括兩部份：1. 市場研究 2.將市場研究成果，回饋必要資訊進行產品和服務的設計 與開發流程。 營運流程 此流程從收到顧客訂單開始，到遞交產品或服務給顧客為止，強調 以高效率、一貫性和及時性，提供既有的產品和服務給既有的顧客， 為一價值創造的短波。除了傳統上之標準成本、預算和差異等財務 量度來監控流程外，同時把產品和服務重要的績效屬性（如回應時 間、品質和成本），列入營運流程的衡量指標。 售後服務流程 此流程從售出或遞交產品和服務之後繼續為顧客效勞，包括保修期 和修理工作、瑕疵和退貨的處理以及付款手續（如信用卡管理工 作），其目的為增加 目標顧客使用企業的產品和服務價值。
資料來源：Kaplan,R.S.& D.P.Norton.1996,The Balanced Scorecard：Translating Strategy Into Action,Boston,MA: Harvard Business School Press.
（四）、學習與成長構面
Kaplan & Norton認為此構面是為了創造組織長期的成長和進步所必須建立的基礎 架構；組織的學習與成長來自三方面：人、系統、組織程序，學習與成長構面是前三個 構面的基礎架構（人、系統和程序），並驅使前三個構面獲致卓越成果的動力。「平衡計 分卡」的財務、顧客、企業內部流程，往往會顯示人、系統和程序的實際能力，與要達 成目標之間的落差。為了縮小這個落差，企業必投資於員工的技術再造、資訊科技和系 統加強，以及組織程序和日常作業的調整，這都是學習成長構面追求的目標。
二、小結：
綜合以上文獻彙整平衡計分卡之四大構面，可得知組織在不同構面中各有其要專注 的重點。研究者認為當企業整體以經營為前提，當然是期望整體績效提高以增加營收。 所以當企業採用平衡計分卡的理念，來制定評估內部系統時，應透過具體量化標準或主 觀判斷之非量化標準，來作為內部績效評估系統，使組織的願景與實際情況成功結合在 一起。此外，應詳述公司的願景目的，將此訊息傳達到組織的各個單位，來衡量企業經 營目標或經營策略是否正確，判斷是否要作出適當的修正行動。第二節 平衡計分卡的設計原則
Kaplan與Norton歸結出，在設計平衡計分卡的時候，應該要以澄清企業的願景與策 略為出發點，再依四個構面設計關鍵性的衡量指標。平衡計分卡的設計架構如圖2-2 所 示。
圖2-2 平衡計分卡的設計架構
資料來源：Kaplan, R.S.& Norton,D.P.,1993, Putting the Balanced Scorecard to Work,Harvard Business Review,vol.71,no.5,p127. 願景的陳述 1.定義策略性事業單位 2.任務陳述 3.願景陳述 財務構面 顧客構面 內部流程構面 學習成長構面 未來遠景 是什麼 如果我們的 願景可以成 功，必須有 什麼不同 關鍵成功因 素是什麼 關鍵衡量是 什麼
Kaplan 與Norton認為企業在澄清願景與策略之後應遵循因果關係、成果與 績效驅動因素、與財務連結等三個原則，才能設計出與策略相連結的績效衡量指 標。
一、因果關係
策略是一套因果關係的假設，也就是如果我們怎麼做，就會有怎麼樣的結果。一個 結構嚴謹的平衡計分卡，應該透過一連串的因果關係，陳述組織的策略。也就是說衡量 系統應該清楚表達，各種構面的目標與量度指標之間的因果關係。以研究個案新竹市環 境保護局為例，它屬於公部門，服務對象是新竹市市民，環境保護局要如何提供高品質 的服務，以及最佳的服務，讓民眾感到滿意？ 吳安妮（2003）認為因果關係是平衡計分卡的主要精髓，且可分成水平因果關係與 垂直因果關係兩部分。在水平因果關係方面，是指相同構面內部的因果關係，亦即策略 性議題、策略性目標、策略性衡量指標、策略性行動方案在同一構面的因果關係。在垂 直因果關係方面，是指財務構面、顧客構面、內部流程構面與學習與成長構面彼此之間 因果關係。二、成果與績效驅動因素
平衡計分卡應該結合一組成果量度和績效驅動因素。如果只有成果量度而沒有績效 驅動因素，則無法顯示獲得成果的過程，也無法提前得知策略是否正確有效。如果只有 績效驅動因素而沒有成果量度，雖然可能使短期營運獲得改進，卻無法顯示營運改進是 否能帶來財務改善。一個好的平衡計分卡應該適當結合成果（落後指標）及為事業單位 量身訂做的績效驅動因素（領先指標）。 Niven（于泳泓譯，2002）認為落後和領先指標兩者之間的關鍵區別，是落後指標 代表某時間區段最終點的結果衡量指標，而領先指標是驅動或引導落後績效的衡量指標 如表2-2。組織若缺乏落後指標就無法顯示預計達成的成果；相反的，雖然領先指標可 以顯示組織的重大改善，但卻無法顯示這些改善是否能影響顧客和財務構面的結果。所以為了制定一個適用的平衡計分卡，必須要同時包含落後指標和領先指標。 表2-2 平衡計分卡包含落後指標和領先指標 落後指標 〈Lagging Indicators〉 領先指標 〈Leading Indicators〉 定義 某時間區段最終點的結果衡 量指標 驅動或引導落後績效的衡量指標 例子 1. 市場占有率 2. 員工滿意度 1. 花費在顧客的時間 2. 曠職 優點 通常容易定義和取得 本質是可預期得，使組織能根據結果進 行調整 議題 本質是歷史性的，具有反應現 今活動，缺乏預言能力 證明很難去辨別和獲取；通常是新的衡 量指標，在組織裡沒有歷史 資料來源：于泳泓（譯），2002，Niven, P.R.著。平衡計分卡最佳實務（頁162）。台北：商周。
三、與財務連結
組織追求顧客滿意度，首要條件就是充裕的財務，以及內部營運效率、創新、授權， 其最終目的還是為了能達成組織目標。因而，就器企業組織而言，所有計分卡量度的因 果關係最終都應該連結到財務目標上。第三節 平衡計分卡與策略之連結
Kaplan and Norton 根據其經驗發現：非營利和政府機構在定義其「策略」時，會 有許多困難發生，大都未包含對組織希望達成的結果之描述。由於非營利機構、政府機 構的組織性質與一般營利組織不同，因此適用的架構與營利機構有所差異。通常非營利 組織應考慮，將其長期性的目標置於平衡計分卡的頂端，以作為最高目標，而平衡計分 卡的其他目標則予以整合，並以此衡量其成功與否，此亦能有助於組織之長期使命的明 確宣示與承諾，使組織朝向此最高目標之實現。 非營利組織與營利組織之不同點為，非營利組織重視「組織使命」之達成，為達到 組織使命，非營利組織必須同時重視「財務」構面和「顧客」構面，並加強內部程序面 及促進員工的學習、成長，以及團隊合作之能力。總體來說，對於政府機構和非營利組
織而言，平衡計分卡也具有獲得「對策略的同意度」和「連結整個組織」之功用，達成 營運之效果及效益性。
一、策略的定義
策略是指政府部門所採取的行動綱領，以實現其所設定的目標，解決公共問題，滿 足人民需求。一般而言，公共管理部門中的策略可以分為三個層次（丘昌泰，2000）。 第一總體策略：這是機關首長所提出的總體性、宏觀性的策略。以市政府為例，市長在 市政報告中所提示的市政建設策略就是一種總體策略；第二部門策略：市長底下所有一 級主管機關都應有其各自的「部門策略」，這種部門策略係實現總體策略的關鍵步驟， 是策略規劃中的「中游工程計畫」；第三功能策略：是指各一級主管機關中的各個功能 性單位所研擬的具體策略。 因此，策略是指組織的基本長期目標（包含使命），以及達成這些目標所需的行動 方向與資源分配（引自劉典嚴，2004：5）。策略的制定需要同時考慮外部環境與組織 本身資源，由於牽涉的變數非常多，本來就很難有絕對周延的邏輯（吳思華，1999）。 運用平衡計分卡時，主要是以協助組織制定策略以及提高組織策略的執行力。二、平衡計分卡中的策略
Robert S. Kaplan 與 David P. Norton 於 1992 年將平衡計分卡加以推廣和介紹 後，逐漸受到企業界的重視和採行，隨後兩人又進一步發展出策略為核心的組織結構 （Strategy-Focused Organization,SFO）。所謂的策略核心組織，意味著此組織的領導 人，採用平衡計分卡的以整合組織的事業單位、功能單位、團隊和個人，使其共同致力 於組織整體目標之實踐。 經驗發現成功實施平衡計分卡之企業均具備「整合」及「聚焦」之共同特質；且觀 察這些企業推動平衡計分卡之過程，可歸納出五項建構策略核心組織之共同原則，如下 圖2-3： 1、轉換策略化為行動：將組織擬定策略展開至策略地圖上，並依據各構面之策略
目標訂定衡量方式，指標與行動方案。 2、整合資源創造綜效：依據策略性主題與策略目標界定各單位（含相關支援單位） 服務協定，藉以創造綜效。 3、落實策略全員參與：藉由策略地圖及平衡計分卡作為對所有成員溝通與教育組 織策略的工具，並將績效連結至各單位或個人之上。 4、建立機制持續改善：將預算連結策略議題並藉由策略管理機制與資訊之傳遞與 回饋，分析策略績效執行成果；作為組織學習與持續改善之依據。 5、高階領導帶動變革：最重要的原則，經由高階的全力支持，帶動組織全員參與， 進行組織變革，落實執行策略。 圖 2-3 策略核心組織的五大基本準則
資料來源：Kaplan, R. S. ＆ Norton, D. P. 2001. The strategy-focused organization：How balanced score-card companies thrive in the business environment. Boston, MA: Harvard Business School
Press.p.9 4、建立機制持續改善：讓策略 成為連續的過程 1、轉換策略化為行 動：轉換策略成為行 動的辭彙
策略
績效
平衡
3、落實策略全員參與：令 策略成為每人的日常工作 2、整合資源創造綜效：調 整組織使其配合策略 5、高階領導帶動變革：透 過高層領導帶動變革在公部門的管理策略方面，我國各政府機關所執行的中長程施政計畫制度，皆由行 政院研考會統一制定，但不同部會的組織文化、管理功能，甚至首長的領導風格不同， 對於各自之施政計畫的制訂過程與內容皆有深遠的影響。黃朝盟(2001)在其研究中指 出，在政府各部會實際推動中程施政計畫的過程中，因為組織管理文化不同及政治因素 影響中程施政計畫的推動，而面臨的問題包括：領導者不重視與任期變動的不確定、規 劃時間過於緊迫、欠缺相關專業教育訓練、單向(內部作業)計畫、評估不確實及決策架 構未調整因應等。 平衡計分卡發展至今，從績效評估系統演變成策略管理系統，如圖2-4。Kaplan 與 Norton認為平衡計分卡整合新的策略管理體系，解決過去存在於組織中策略發展規劃和 策略實施之間的鴻溝。因為，過去組織中阻撓策略有效實施的四個障礙為： 1、策略與願景無法付諸行動。 2、策略未能銜接部門、團隊及個人目標。 3、策略未能銜接長短期資源分配。 4、戰術性而非戰略性的回饋。
圖2-4 策略實施的管理體系
資料來源：Kaplan, R. S. ＆ Norton, D. P. 1996,The Balance Scorecard:Translating strategy into action. Boston, MA: Harvard Business School Press,p.197.
由上述可知，政府機構在定義其「策略」時會有許多困難發生，大都未包含對組織 希望達成的結果之描述，僅管高階主管能對組織願景達成共識。然而每個人對於達成願 景所需要的策略性議題可能存在很大的差異，因此必須以溝通的方式達成共識。設計達 成組織使命與願景之策略性議題，並透過溝通對策略性議題達成共識才可解決以上問 題。 一個成功執行平衡計分卡的組織，就是運用平衡計分卡來創造組織內聚焦的效果， 將管理團隊、事業單位、人力資源、資訊技術和財務資源，圍繞著策略的核心加以整合 的，但往往組織對於策略的制定與實際的執行會有落差，在公部門中因受限於層層負責 制度，以致很多事情無法做出及時性的解決。 策略回饋.學習 溝通與銜接 平衡計分卡 規劃與設定指標 .策略是所有管理流程的準繩 共同願景是策略學習的基礎 .上下一致校 準目標 .關於策略的 教育和公開討 論是授權員工 基礎 薪資制度與 .以回饋系 統測試策略 所依據的假 設 .以團隊來 解決問題 .策略發展 .設定與接受超前指標 .辨明策略行動方案 澄清與詮釋 願景與策略 .年度預算與長程計畫
第四節 策略地圖的意涵
一、策略地圖之定義
1990 年，柯普朗－諾頓團隊（Kaplan-Norton Collaboration），一年間的研究專 案，導引出平衡計分卡（Balanced Scorecard）衡量系的概念。研究成果發表後，立即 引發許多主管們的共鳴，但在執行平衡計分卡的工作過程中，柯普朗－諾頓團隊很快了 解到，這些主管們對這個新績效衡量系統（平衡計分卡）表示歡迎外，他們接著提出如 何有效執行新策略的問題？高階管理者都了解到以策略為基礎的衡量系統，可用來解決 與策略相關的溝通與執行問題。 幾年後，柯普朗－諾頓團隊向成功推動平衡計分卡且獲得突破性成效的組織請教， 關於平衡計分卡在組織轉型顯著成功的過程中，究竟扮演什麼樣的角色時，這些高階主 管們的答覆都不外是「連結」與「聚焦」，是要將所要達成的目標加以聚焦，而目標項 目間應該用因果關係連結起來。於是柯普朗－諾頓團隊很快地就開始輔導所合作的所有 高階團隊，將其策略運用從平衡計分卡四個構面所選出之目標項目間，將其明確的因果 關係描述清楚，也就是特別強化平衡計分卡中的「策略性議題」及「策略性目標」之具 體內容，並且在2000 年時開始將平衡計分卡四大構面之因果關係繪成圖，此圖則命名 為「策略地圖」（Strategy Map）。Kaplan & Norton 提出策略地圖的作用，是在提供一種眼見為憑的架構，透過四構 面相互關連的目標項目，連結無形資產與股東價值的創造，同時它也把營運、顧客、創 新、法規等內部流程的優異表現，與組織所期待的財務目標的因果關係予以串聯。策略 地圖的提出解決了平衡計分卡與策略之間缺乏有效互動的問題，可使平衡計分卡從一個 績效評估工具發展成一個長遠策略執行工具。
Kaplan & Norton 認為一張好的策略地圖，不僅要能清楚地闡述策略的因果關係， 並且在實務應用上必須能用箭頭將所有的目標加以連接，以顯示其間之因果關係。策略 地圖將 BSC 四個構面的策略目標項目運用因果關係加以連結，藉此串聯組織策略從策略
形成到徹底實施的動態管理工具。決策者擬定策略時可清楚明白整個企業組織創造價值 的架構，包括財務績效落後指標如何為股東價值創造出持續性的成長、顧客構面具體界 定針對目標顧客區隔，提出價值主張、內部流程是後續關於顧客及財務結果改善的領先 指標；亦即內部流程主要在為顧客創造並運交價值主張、無形資產是持續性價值創造的 終極來源，學習與成長目標主要在說明人員、科技、組織氣候協同合作支援策略的執行。 Tenhunen等人(2003)則認為一個好的策略地圖，可以幫助使用者了解哪些活動或目 標可以帶領企業達成策略，同時藉由策略地圖可以避免績效指標的重複衡量。有效執行 策略，連結四個構面的目標及指標，在策略地圖中這些因果關係使得使用者看起來更加 明確。
二、策略地圖的制定原則
策略地圖制定原則是為讓組織的策略能見度提高，且集中組織資源於焦點，提升無 形資產的價值。制定策略地圖四構面應把握以下幾點重點： （一）、策略必須平衡相衝突的力量 企業投資於無形資產以求取長期營收的成長，通常與削減成本以美化短期財務績效 目標相衝突，但為求永續發展，企業在制定策略時，必須兼顧短期財務目標與長期目標 間求取均衡，避免追求短期成果而犧牲長期投資的短視策略。 （二）、策略是根據不同的顧客區隔所制定的 顧客滿意是組織可持續長久的價值創造來源，而組織不可能追求每個顧客都非常滿 意，因此制定策略應有所取捨選擇。 （三）、價值是經由內部營運流程所創造出來的 策略地圖與平衡計分卡的財務與顧客構面，主要在描述組織所希望達成的結果，而 內部流程及學習成長構面主要在推動策略，它們所描述的是如何將策略付諸實施。有效 而彼此整合的內部流程決定了價值如何被創造出來，如何又得以持續而久遠，因此制定 內部營運流程策略時，必須確立創造差異性價值主張的少數關鍵流程作為策略的主題。（四）、策略是經由幾個模擬與互相依賴的因素所構成
Kaplan & Norton 將 內 部 流 程 區 分 為 四 個 群 組 ： 營 運 管 理 (Operation Management)、顧客管理(Customer Management)、創新(Innovation)、法規與社會 (Regulation and Sociaty)，由於系統運作結果會有時間遞延特性，例如經由顧客管 理流程之改善而營造出的較佳顧客關係，其效益的發揮約需六到十二個月的時間。另 外，每個策略要素發揮功效的時點也都不同，因而制定策略地圖必須模擬及考量各策 略的互動因果關係。 （五）、策略的整合決定了無形資產的價值 根據《策略地圖》書中描述，無形資產可以分為以下三類： 1、人力資本(Human Capital)：包括了員工的技巧、能力，以及知識等。 2、資訊資本(Information Capital)：包括了資料庫、資訊系統、網路，以及科 技基礎架構等。 3、組織資本(Organization Capital)：包括了文化、領導、員工整合、團隊， 以及知識管理等。 如果在組織投資無形資產策略的擬定 過程，各自獨立思考人力資本(Human Capital)、資訊資本(Information Capital)、組織資本(Organization Capital)的 投資，而未能與策略地圖其他構面之策略目標密切的連結與整合，則雖然投入可觀的 人力資金成本，其結果是事倍功半，無助於強化組織執行策略的能力，也就無法創造 出正面的投資報酬。 根據以上五要點，策略地圖說明組織如何創造價值（如圖2-5所示），策略地圖 加了第二層細節的部分，用來說明策略基於時間的動態變化情形。此外，為了使策略 說清楚講明白，加強聚焦的效果，策略地圖的描述更加深入到第三層，藉以說明整體 策略的前後連貫統合模式，使衡量項目與目標項目都能建立並納入管理。
創新流程 標定機會 研發組 合 設計/ 開發 推出 生產力策略 成長策略 長期股東價 改善成本結構 增加資產利用 擴張營收機會 強化顧客成本 價格 品質 程度 親便選擇性 功能性 服務合 夥伴 品牌 營運管理流程 供應 生產 分 銷 風險管理 顧客管理流程 選擇 招納 維繫 成長 法規與社會流程 環境 安全與健康 召募 社區 人力資本 資訊資本 組織資本 文化 領導 整合 團隊 圖2-5 策略地圖-策略地圖說明組織如何創造價值
資料來源︰陳正平等譯，2004，Kaplan,R. S.and D. P. Norton原著，「策略地圖」，台 北市：臉譜出版，p.192.
三、策略地圖-組織價值創造流程
策略並不是單獨孤立的管理流程，而是組織從高層次之使命敘述，一直發展到前線 與內部作業員工實際作為等，一連串邏輯環中的一個步驟。下面圖2-6是在實務中相當 有用的架構範例。圖中最頂層的使命（Mission）是用來說明組織存在的原因，或者， 界定事業單位如何置身於較廣泛的企業架構中。組織的使命與相連的核心價值（Values） 顧客構面 內部流程構面 財務構面 學習成長構面是相當穩定，不至於隨時更動的。至於組織的願景（Vision）則描繪關於未來的情景， 協助澄清組織的方向，使個別員工有所瞭解為何及如何來支持組織的發展。策略的發展 和因時演變，都必須迎合內在能力與外在環境的條件變遷，不可拘泥僵固4 。 策略地圖是將策略形成與策略執行之間緊密連貫，避免組織內部流程衡量和顧客的 價值主張間無法銜接；毫無目標的追求創新；對員工的技能和激勵，以至於資訊科技的 角色目標不明等缺失。策略地圖通用模式也可以用來做為策略要件及其相互關係的標準 查檢表。如果策略地圖通用模式中的某要件遺失不見，則該策略就很可能出現瑕疵缺陷。 諸多企業在推動平衡計分卡的過程中，往往會出現了一些執行面上的問題，例如忽 略了部門關鍵績效指標與整體企業策略間之間的連動性，只將平衡計分卡當作績效評估 的工具，直接設定各部門的關鍵績效指標(Key Performance Indicator, KPI)，導致雖 然部門的目標確實達成，但是企業的整體營運績效並沒有相對獲得提升及改善。也就是 說，忽略了關鍵績效指標的重要意義在於「策略的衡量」，也沒有有依據因果關係訂定 出目標與績效指標，以致於當各層級指標的目標都達成時，整體的策略目標出現落差的 的窘境。因此，將企業策略運用從平衡計分卡四個構面所選出的目標、項目間的因果關 係清楚描述，我們稱為「策略地圖」。 完善的策略地圖，可以使平衡計分卡從績效評量工具轉化為策略執行工具，讓企業 策略成為具體的指標與行動，並且將策略目標延伸變成部門目標，每部門的目標再仔細 延伸下去變成個人目標，也因而企業內的所有目標、計畫與員工的績效、獎酬都能與策 略緊密結合。策略地圖並非不變的，策略地圖的功能是追蹤、執行、說明、陳述策略， 因此必須是動態的、能修改檢討及能夠進行因果分析的，策略是一種不斷建構的過程， 隨著時空的移轉。因此，每年組織的策略地圖都因應環境更新，就算是策略沒有改變， 衡量指標也有可能有所不同，至於延用哪些指標？淘汰哪些指標？組織都應有所聚焦。 4 Neely (2000)認為策略地圖雖然與平衡計分卡有相同的邏輯，然而策略地圖提供了另一種圖形方法來看 這四個構面，也因此藉此反映了平衡計分卡中目標的因果關係。作者認為策略地圖雖然容易繪製，然而 也容易讓使用者思考侷限在這四個構面，面對複雜的環境僅考慮四個構面是不夠的。
由「創新思維」開始啟動，在「共識的經營理念與願景」領航下，營造出組織共享的價 值觀，強調價值創造體系中有限資源的效率化配適，透過平衡計分卡(BSC)的策略地圖 展開一系列價值創造策略與方案與績效評估制度，達成關鍵瓶頸的突破。
圖2-6 平衡計分為連環流程的步驟之一，用以說明價值為何及如何被創造出來
資料來源：Kaplan,R.S.＆D.P. Norton.,2000,The Strategy-Focused Organization：How Blanced Scorecard Companies Thrive in the Business Environment ,Boston ：Harvard Business School
Press,p.73 使命 我們爲何存在 核心價值 我們所重視者爲何 願景 我們想要成為什麼 策略地圖 策略的演繹 策略行動方案 我們要做些什麼 平衡計分卡 衡量與聚焦 策略 我們的方法與計畫 個人目標 我們要做些什麼 策略性的成果 滿意的股東 愉悅的顧客 有效的流程 士氣高昂良好技 能的工作人員
第五節 實施平衡計分卡可能遭遇的問題
本研究個案屬於公部門，然而平衡計分卡在非營利和政府機構之應用，尚處萌芽階 段。在對於追求利潤的企業而言，財務構面提供了一個清晰的遠程目標，可是對非營利 組織而言，財務構面並不是目標，所以衡量這些組織是否成功，不能僅以控制開支為標 準。平衡計分卡為非營利組織提供了存在意義（服務顧客和選民，而非僅僅控制預算開 支而已），並且透過成果量度和績效驅動因素，向贊助者及內部員工宣示組織將達成它 的使命與策略目標。 由於政府機關的施政目標與一般企業追求改善獲利目標有先天上的不同，政府部門 在落實平衡計分卡的管理理念，可能會遇到下列幾點問題吳裕群（2003）：一、願景及策略目標不易釐清：
政府機關之高階主管對於部門之定位、目標有不同的看法，因此如何避免使願景淪 為口號，並使其轉化為具體可行之方案，有賴高階主管的積極參與與持續推動。二、未能有效落實宣導：
傳統績效衡量因素偏重財務指標，而平衡計分卡則包括財務與非財務，有形與無 形、現在與未來等各面向之要素。因此，未成功推行平衡計分卡，必須於政府機關內廣 為宣傳，使所有員工建立基本觀念。三、策略目標及績效衡量指標間未能有效連結：
平衡計分卡中組織願景、策略目標、衡量指標、行動方案及獎酬制度等要素間均為 環環相扣，而成功推行的關鍵因素在於如何使用各要素間產生連結。以企業實施經驗而 言，部分企業未能成功推行之原因，在其他構面所導入之策略目標、行動方案等不具攸 關性，縱使耗費許多人力及時間，亦未能產生具體效益。四、財務構面衡量指標難以定義：
政府機關施政目標在於運用有限的資源創造出最佳績效並保障公眾權益。相較於顧客、內部流程、學習與成長三構面而言，財務構面提供的並不是目標，反而是一種約束 作用，在設計平衡計分卡時，財務構面較難與績效衡量指標建立連結。 公私領域的平衡計分卡之間，明顯的區別在於前者將使命從組織的最下層置於架構 的最上層，而從使命往下看，組織的顧客，而非財務的股東權益；組織必須要確定誰是 服務的對象，以及如何滿足他們的需求。在公私領域運用平衡計分卡的的差異上，Niven (2002)曾以圖2-7來說明差異的關鍵： 圖 2-7 公部門的平衡計分卡 資料來源: 平衡計分卡最佳實務：按部就班，成功導入(于泳泓譯),1992。台北：商周出版。(原著出版 年：2002)，p.389。 Kaplan ＆ Norton討論平衡計分卡應用於公共部門時，特別強調BSC的構面可以 重新調整；其明顯不同之處在於，私人企業是以股東價值極大化為目標，即以利潤為 使命 顧客 內部流程 員工學習與成長 策略 財務 在滿足預算限制的情 況下提供顧客滿意， 我們必須加強哪一項 我們的顧客是誰?如 何向顧客創造價值? 我們如何在控制成 本的情況下為顧客 增加價值? 我 們 要 如 何 維 持 成 長 與變化，滿足法律與人
導向；公共部門則以達成任務做為該組織成就的目的，即以成果為導向。因此公部門 在運用BSC時，必須將其「使命」或「任務」轉換成行動，其構面的層次亦有所不同， 如圖2-8所示。 圖 2-8 公部門機構的財務與顧客構面 資料來源：Kaplan,R.S.＆D.P. Norton,2001：策略核心組織-以平衡計分卡有效執行企業策略。(ARC 遠 擎管理顧問公司策略績效事業譯)。臺北市：臉譜出版，p.208。
Kaplan & Norton 認為，雖然平衡計分卡最初之焦點和應用，是為了改善營利（私 營）機構的管理，但是平衡計分卡用在改善政府和非營利機構的管理上，效果更好。對 於追求利潤的公司而言，財務構面起碼提供了一個清晰的遠程目標，可是對政府和非營 利機構來說，公部門組織必須把開支控制在預算之內，因此財務構面並不一定與營利單 位一樣是最重要的目標。衡量公部門是否成功，不能僅以控制開支為標準，即使開支低 於預算也不足為奇。衡量政府和非營利機構經營是否合乎效益，應該視其是否能有效滿 足選民和贊助者的要求，它們必須為顧客或選民界定具體的目標。 平衡計分卡能提供政府機構一種價值重心所在、行動的方式與可以解釋的方法， 也就是經由平衡計分卡告訴外部顧客（選民），這些組織存在的理由，非僅僅是由預算 使命 所提供服務的價 值/效益（包括正 面的外部效益） 合法性來源的支 持：選民/納稅人 提供服務的成本 （包括社會成本） 內部流程 學習與成長
限制上費用的支出來說明。Jackson（1998）探討公共部門的績效管理認為，非營利的 政府部門與民間營利事業不同，在於為了加強對民眾的服務，以至於預算或財務收入陷 入不足的窘境。因此，平衡計分卡可以協助政府公共部門能在活動及成果間取得重要的 平衡發展，並且聯結到組織長期的策略。李宜芸（2000）研究發現，雖然非營利組織有 多種類型，但是只要是有目標、追求永續經營的組織，則不論是營利或非營利組織，都 適合推行平衡計分卡之觀念；然而若組織單位受到的拘束或規範程度愈大，則平衡計分 卡之發揮空間就愈小，如財源的限制、政府的規定、組織授權的程度等。
第六節 平衡計分卡於環境保護局的應用
吳安妮(2002)認為非營利組織平衡計分卡之特色，在於比較不會將財務面的成果視 為最後的目標。在公部門，財務構面是基本要求或是保健因子，焦點集中在達成改進社 會的崇高使命之上。因此，公部門應用平衡計分卡需對四個構面作一修正，提升使命和 顧客面的重要性，並降低財務面的影響力，其架構如下圖 2-9 所示:一、使命
環境保護局應將長期性的使命(為新竹市民打造一個優質的生活空間)置於平衡計 分卡的頂端，作為最高目標，而此作法也有助於環境保護局長期使命的明確宣示與承諾。二、顧客構面
對於環境保護局而言，經費的主要提供者通常指的是行政院環保署與新竹市政府。 為了要經費來源的持續提供，當局必須致力於達成經費提供者所給予的策略目標，也就 是行政院環保署與新竹市政府年度所訂定的施政重點。 為了要達成行政院環保署與新竹市政府年度所訂定的施政重點，環境保護局必須以 為民眾創造舒適的居住品質與高度的顧客滿意度為目標。透過施政滿意度調查與平衡計 分卡的建構，我們可由其活動中界定並衡量施政執行率，以代替難以界定與衡量的顧客 滿意度。圖 2-9 平衡計分卡在非營利組織的應用 資料來源：劉珊如譯，2001，Kaplan,R.S.＆D.P. Norton 原著，策略核心組織，臉譜文化策出版，p.207。
三、財務構面
財務構面強調作業效率提升的重要性。成本的衡量不僅應包含環境保護局本身的成 本，還應考慮百姓及相關組織因而投入的社會成本，例如：如果環境保護局規定工廠要 裝設污水處理設備，將會增加該工廠的營運成本，這些成本也應一併納入。環境保護局 應該在執行施政計畫、創造人民舒適環境時，將直接成本與社會成本降至最低。 學習與成長構面 為達成我們的願景，我們的員工如何一 起學習、溝通以及團隊工作? 財務構面 我們若成功，在財務支助者(捐 贈者)的面前，表現應如何? 顧客構面 為達成我的願景，我們必須如 何面對我們的顧客? 內部流程構面 為滿足我的顧客、財務支助者以及使 命，哪些作業流程是我們必須表現卓 越的? 使 命四、內部流程構面
為滿足顧客構面以及財務構面的目標，環境保護局必須在業務運作流程上表現卓 越。Kaplan 與 Norton 建議，建立平衡計分卡時，應先界定一個完整的內部流程價值鏈。 價值鏈的起端是創新流程，即辨別目前和行政院環保署或人民等顧客的需求，並發展新 的解決方案來滿足這些需求。五、學習與成長構面
財務構面、顧客構面和內部流程構面的目標，確立了組織必須在哪些地方表現卓 越，才能達到突破性的績效；而學習成長構面的目標為其他三個構面的目標提供基礎架 構，是驅使前面三個計分卡構面獲得優越成果的基石。組織的學習成長代表為加強員工 素質、系統和組織流程的能力。 因此，對於公務機關應用平衡計分卡提出以下注意要點： 1、明確定義執行平衡計分卡之動機： 在推行平衡計分卡時，必須根據本身情況，釐清推行平衡計分卡專案之真正動機， 確定發展計分卡之目的。當有一個合理且易被瞭解溝通的推行目的，即使將來在執行過 程中遇到無可避免的瓶頸，明確的目標可重振團隊士氣，確保平衡計分卡在組織中能長 久運作。 2、顧客面之定義： 公務機關選擇顧客面之對象，應針對其性質考量；例如環境保護局直接面對民眾則 其顧客構面應包括政府體系之公務機關與納稅民眾。 3、選擇適當之先行單位： 依公務機關規模不同，在選擇實行平衡計分卡之單位也會有不同考量。在較大公務 機關中，可以選擇由較高層級單位來發展平衡計分卡，小型公務機關的選擇較少，但仍 須妥善考量其推行平衡計分卡的單位，以確保專案實行成功。由上述文獻中得知，從組 織最高層實施平衡計分卡，是最合乎邏輯的選擇。一個較高層級如能溝通策略發展出平衡計分卡衡量指標，可作為日後推行後續發展單位之基準。 4、觀念宣導及持續溝通： 將計分卡推行到公務機關面臨問題，在於觀念之宣導，特別在發展初期，讓員工瞭 解發展計分卡之目的，在於策略之聚焦與落實，使其工作發揮在最有效益之處，而非增 加其工作負擔。 5、定期宣布成果： 平衡計分卡式執行是長遠工程，倘若最後才宣布成果，時間可能超過一年，在執行 過程中若無定期宣布短期戰果，可能使組織人員失去信心而影響執行效率與進度。故 BSC 建構宣布短期戰果，將使成員受到鼓勵，使其更有信心完成長期任務。 6、與預算制度結合： 任何一個專案執行均需有足夠資金運作，而公務機關資金來源在於預算編製，且需 遵循其法令制度，故平衡計分卡與預算制度結合為必要之步驟。 7、高階主管支持及參與： 平衡計分卡要能成功實行，最高決策者的支持及參與是關鍵要素。最高決策者因其 瞭解組織整體策略，同時擁有決策權力，因而對於平衡計分卡專案之承諾是必須的。
第七節 國內外相關論文研究
一、BSC在公部門和非營利組織應用之文獻整理
國內外有關 BSC 在公部門和非營利組織應用之文獻整理，例如黃貝雯（2005）；鍾 文貴（2002）；宣介慈（2001）；周傳震（2000）；李誠修（2000）；Kaplan ＆Norton（1996）； Wise（1997）；Corrigan（1996）；楊聖城 （2005）；謝國財 （2005）；鄭尚紘 （2004）； 郭益章 （2005）；黃培慈 （2005）；柯嵐祥 （2005）。表 2-3 國內外公部門與非營利單位應用平衡計分卡之文獻整理 作 者 年代 研究主題 主要結論 Kaplan ＆ Norton 1996 以美國聯邦政府 採購部門為例 平衡計分卡提供均衡觀點可防範 未然而不是事後檢討，以顧客為導 向整合各部門功能，幫助組織經由 自己努力，非上級的命令，達成轉 型改變的目標。 Corrigan 1996 以澳洲空軍基地採 用BSC 情形為例 發現BSC 在軍事基地各部門管理 資訊的合上有特殊的價值，並扮演 者重要的角色。 Wise 1997 以美國聯邦政府的資 訊部門為個案案例 提以策略成果構面取代BSC 原有 財務構面的新觀點。 周傳震 2000 以國防科技研發 機構採用BSC 情 形為例 發現個案機構實施BSC 制度後，無 論在研發的創新環境、內部關係與 策略性管理資訊等三構面已有不 錯成效。故建議個案機構未來在改 善或建構策略性績效制度時，必須 分辨出組織未來成功的因素，才能 發揮BSC 制度真正特殊的策略性 價值。 李誠修 2000 以軍事生產工廠為 例結合 BSC之觀念 發現個案工廠策略性指標，掌握營 運管理上之焦點，並進一步瞭解工 廠成員人口特質上的不同觀點，以 提供決策管理階層在管理上的參 考與運用。 宣介慈 2001 平衡計分卡應用於公 部門訓練績效評估之 研究－以我國警察機 關為例 研究建議中提了六項策略建議與 模擬建構平衡計分卡指標。期待警 察在職訓練工作之目標更清晰、步 驟更明確、執行可以更落實，使訓 練充分發揮成效，達成警察組織願 景。平衡計分卡的落實植基於組織 內成員互信的程度，成功推動平衡 計分卡能強化組織成員的互信程 度。至參與式決策雖能有效提高組 織成員的向心力，但由於決策過程
可能因共識建立不易，反而與追求 組織績效之原意相違背。最後，平 衡計分卡的建立必須組織具相當 之規模，以及領導者願意支持相當 之組織資源，才有利推動。 鍾文貴 2002 基隆市立體育場營運 策略規劃－平衡計分 卡之個案運用 研究所得結果，在時間及資料蒐集 之限制因素，及僅完成平衡計分卡 實施四個管理程序前二項（澄清並 轉化願景與程序、溝通與連結）之 因素下，將平衡計分卡建構於基隆 市立體育場實施，尚待後續的推動 與研究。 結果發現個案營運績效衡量制度 與其策略之關聯性較薄弱，營運與 管理績效衡量指標未完全包含平 衡計分卡的四大構面；另依平衡計 分卡的規劃步驟提出願景為「提倡 全民體育，促進觀光休閒產業」。 鄭尚紘 2004 平衡計分卡於績效審 計之應用-鄉鎮市公所 平衡計分卡之建構 研究結論與建議歸納如次： 一、 審計機關審核意見對鄉鎮市 公所整體施政效能之影響偏低，如 何形朔並凝聚「審計文化」以發揮 審計弁遄 A 值得審計機關深入探 討。 二、 各構面權重不同，其中機關 使命比重最大，隱含「決策者的偏 好」左右著機關整體施政方針與效 能。 三、 鄉鎮市公所人員與審計人員 之意向差距大，前者偏重顧客構 面，後者則較偏重於財務及機關使 命構面，有加強溝通之必要。 四、 各鄉鎮市公所對機關整體施 政效能之管考，績效評核制度有欠 健全，允宜運用平衡計分卡之觀
念，建立實施內部績效評核機制。 楊聖城 2005 以平衡計分卡觀點探 討調查機關績效評估 之研究 透過 SWOT 分析，導出個案機關策 略目標具體走向，建構符合個案機 關特性之績效評估指標，並根據研 究問題，設定 28 項假說，經描述 性統計量分析與單因子變異數分 析結果，發現不同服務年資受訪 者，其對個案機關績效評估指標重 要程度認知具顯著差異，其他個人 變項則對個案機關績效評估指標 重要程度認知不具顯著差異，此驗 證結果，頗具參考價值，將有助於 個案機關在實施策略管理及訂定 評估指標時，可對此差異狀況作適 當調整，能有效凝聚共識，促進組 織績效提升。 謝國財 2005 以平衡計分卡觀點建 構政府機關組織之績 效衡量指標-以經濟部 水利署河川局為例 以平衡計分卡之觀點，透過相關文 獻與專家訪談，初擬四項願景與使 命目標及四十項績效衡量指標並 發展適合個案機關之策略地圖；本 文發現，個案機關員工認為四大構 面重要性依序為財務、顧客、內部 流程、學習與成長；因職務、性別、 職位、年齡之不同，在財務構面指 標之選取差異達顯著性水準；而因 學歷別之不同，在財務、顧客、學 習與成長等構面指標之選取差異 達顯著性水準，而此差異主要來自 於具有研究所學歷人員。 黃貝雯 2005 公共組織導入平衡計 分卡障礙之認知研究 研究結果顯示，公部門採納平衡計 分卡之先決要件為「感到組織需要 變革」、「高階領導者支持與承 諾」、「了解『為什麼』採納平衡計 分卡」、「發展績效的組織文化」、 「假如真的需要改變管理制度， BSC 也要顯示出不會增加額外工作
