第一節 結論
政府會透過都市政策（都市計畫）在住宅供應與環境品質供應上的改 變與調節，讓資本主義的擴大累積得以持續，並由中央（授權調整）和地 方政府（執行變更）勞力分工的調節範型以提供基本勞力再製環境及建立 穩定、持續與有利的資本累積環境，這是調節理論透過都市計畫的形式展 現在土地使用分區管制政策的實現，也是為維續經濟成長、建構合理穩定 累積體制所作的都市社會調節。
透過高雄衛武營公園的政策調節模式，國家（中央政府）協調各相關 部會同意土地使用；地方政府配合變更都市計畫與進行地方公聽會及意見 交換來實現計畫目標；社區團體則透過動員組織達到綠色議題的實踐。於 是在中央與地方具備共同的發展願景共識下，藉由此一國防部土地使用變 更議題達成相互的權利依賴和利益交換的治理過程，這充分展現出一種國 家的累積範型，並透過政府與市場的互動調節，彼此凝聚共識、爭取共同 都市環境利益與環境品質協議。
而中央與地方在面對都市發展議題上，衛武營案例也顯示政府已經從 過去的完全主導角色轉化為半被動地配合地方優勢團體的訴求，也符合全 球化國家角色弱化的論述實證，同時經由地方動員組織的抗爭與施壓，形 成治理上的壓力，催化了中央與地方進行互動與協調，而產生和諧一致的 調節結果，也顯示出中央與地方、政府與民間團體在面對社會公義與資本 利益之間的角力平衡，以及對於環境品質的協議。在這整個變更過程，地 方政府擺脫財政不足的窘境，把發展議題結合公園休閒設施的調節，整合 成擴展式勞力再製與公地撥用的調節範型，並積極配合協助動員主導綠色 議題的發展，密切地與民間團體組織維持良性互動與相互支援。
調節理論的觀點提供資本主義國家對於社會環境與都市發展脈絡一個 新的分析架構，一種強調社會調節形式對經濟發展、資本累積與生活安定 的重要性。政權理論觀點提供都市內部統治聯盟的治理結構與政權維護如 何運作與持續影響都市政策的認識。20 世紀台灣的都市計畫是為了調節追 求工業化成長矛盾的產物，以人口導向的土地使用規劃邏輯來訂定都市計
畫內容；隨著工業化、經濟化與資本化的發展，21 世紀台灣的都市計畫是 由地方優勢團體與統治階級結盟形成政權理論所稱的治理聯盟，一方面消 除其統治正當性危機，另一方面主導都市發展政策，透過空間調節機制的 作用，不斷涉入在都市集體消費與基盤設施提供，塑造空間環境、影響都 市空間發展條件，以制度形式具體展現它的調節力量，提供資本累積環境
，並以主要計畫與細部計畫的形式架構型塑、維繫著都市的運作，這種計 畫特徵是實現了高度的經濟成長，並由國家政府主導的空間規劃與都市發 展政策採取一系列策略發展模式，強化政府的介入角色，建構資本累積環 境與衝突的協調機制。
透過調節理論與都市政權的結合，我們可以從都市組成構面的國家政 府、勞工市民與資本家開發商的互動關係，整理出調節政權的架構。在這 個調節政權結構裡面，由中央政府負責建置與提供完善的生產投資環境，
以利資本經濟遂行其資本累積創造經濟發展，例如科學園區的創設，也就 是屬於都市計畫主要計畫的層次。而地方政府應扮演起地方消費分配的角 色，提供社會福利設施與維持社會正義，滿足市民食衣住行育樂的生活需 求，包含住宅、教育文化、休閒活動等空間環境的提供，例如國宅、公園
、學校…等，也就是屬於都市計畫細部計畫的層次。
在資本主義之下都市計畫被用來為生產、為資本累積而服務，並以政 策性調節（分區變更、管制調整）來舒緩、解決和整合資本累積過程中的 衝突與矛盾。所以為因應市場追求利潤的需要，政府必須進行地理空間上 的環境調節（土地使用分區的調整）來維持社會機能的正常運作，不管是 從主要計畫的政策發展定位或細部計畫的規劃內容，都是在努力建構一個 得以順應社會調節功能、促進資本主義彈性累積的有利環境，並透過每 3 年、5 年一次的通盤檢討來適時調節資本累積的矛盾、衝突與舒緩社會調 節功能的窒礙。同時也為了帶動經濟發展，提升房地產價值，增加或穩定 賦稅收入，於是將都市政策反映到資本累積所需的基礎建設投資，並透過 創新價值的觀點，整合權力菁英與治理結盟的意見、調節土地使用規劃，
創新策略、創造議題，提升城市競爭力。這些作為都具體實現了調節理論 所指稱的社會累積體制與不斷因應環境變遷的調節模式。
反觀台灣當前的都市計畫體制，卻充滿著主要計畫與細部計畫混雜的 歷史糾葛，舉凡主細定義混淆不清、計劃內容重疊、重複審議、中央與地
方政府認知的差距、計劃核定權與地方自治權限的競合、中央在核定主要 計畫前要先審視細部計畫的內容與要求縣市政府提具具體可行開發計畫證 明文件等等，都隱藏著中央與地方以及公部門與私部門的角力與權利義務 之嶄新關係之開展。顯然對於主要計畫與細部計畫已經面臨到必須重新思 考定位的迫切性，以及都市計畫核定權限的規定對於憲法保障地方自治權 所產生干預危機的因應，這些都是我們都市計畫在法制面上必須重視的課 題；而未來實質規劃面需要從都市轉型競爭、永續聰明成長、彈性開發機 制、資源策略規劃等面向強化彈性治理結構，來改進實質規劃及維繫社會 公平性，這是一種嘗試彈性累積機制與競爭調節模式所構成的彈性化發展 模式，必須以市場機制為導向，建構彈性規劃機制，解放土地開發市場、
以公私協力或市場主導，才能在快速變遷的環境中強化國家政府或區域地 方在全球化過程中的競爭力。因此都市計畫應該從目前的工具論轉變為策 略論，以策略引導型的規劃思維，從目前主要計畫與細部計畫的型態過渡 到以開發計畫為主的都市計畫型態，同時進行法令鬆綁，以便利開發計畫 之推動。
主細劃分不是技術問題，是資源分工、權力分工與伙伴關係的調節。
中央應該要更尊重地方自治與地方性事務自主的權利，協調各地方政府解 決資源分配與權力分工問題，目前內政部的作法都只是純就技術面上打轉
，無視乎資源分工、權力分工與伙伴關係的調節，於是地方制度法發布實 施 10 年、都市計畫法修正 7 年後，我們主細計畫還是一團混亂的局面，倘 若中央還是輕忽這種危機，而不認真思考在主要計畫與細部計畫的劃分意 涵上如何提昇效率簡化流程，正視都市政權的影響、主細計畫分工的問題
、非政府組織（NGO）、調節理論與伙伴關係的運用，未來將不可避免的會 面臨到地方政府以地方制度法挑戰的危機。
主要計畫是一種創造土地使用價值的過程，由中央政府透過國家權力 的控制，以全國國土規劃思維，對都市整體發展政策與願景作討論與定位
，進而做為細部計畫的發展指導原則。細部計畫的內涵主要是維繫社區生 活環境品質，由地方（縣市）政府展現其地方自治的權能，對於土地使用 分區管制、都市景觀設計與分期發展優先順序，進行規劃與管制，以作為 執行都市計畫之依據、建築管理管制與引導開發的工具。這些都是具備因 地制宜，因為國情與制度而有所差異的性質，未來應該嘗試建立一種穩定 和均衡的主要計畫與細部計畫互動架構，使中央政府與地方政府能彼此產
生信賴和合作、建立共識與發展，並嘗試串連區域國家資源，來提升區域 優勢。
主要計畫與細部計畫劃分邏輯的意涵，必須以法制面為基礎，配合開 發面與實務面的操作，並建立在永續思維的基礎上，才能瞭解其全貌。
從法制面，主要計劃的意涵是綱要性的、指導性的計畫，規定發展總 量與地區發展次序。細部計劃的意涵則是都市規劃與細分管制，以地方權 力自主的觀點所提出來可執行的計畫與行動計畫的方案。這些主要是建立 在中央與地方政府權限分工劃分基礎上，同時必須依都市政權理論的分析
，正視中央或地方治理聯盟的傾向，以及從調節政權理論瞭解中央與地方 之權利義務。
從開發面，必須依據全球化彈性規劃與市場機制的趨勢，透過政府治 理與市場經濟之間的彈性調節，維持投入與產出的平衡以及公部門與私部 門勞力分工的平衡。主要計畫的意涵在於建置與提供完善的生產投資環境
，以利資本經濟遂行其資本累積創造經濟發展，這是屬於公部門應該承擔 的責任。細部計畫的意涵在於透過彈性規劃與市場機制，對於開發可行性 與義務負擔等問題的規範與討論，並提供都市生活環境與社會福利設施，
以滿足市民生活需求，這是屬於私部門應該負擔的義務。
以滿足市民生活需求，這是屬於私部門應該負擔的義務。