研究設計

本研究先透過理論文獻回顧的內容分析法，建立初步的研究成果，

再透過產業界、學術界與政府部門進行面對面的深入訪談¹，並利用訪談 結果與研究成果作質性實證分析。

一、 研究背景說明

1964 年都市計畫法修正時，將都市計畫體制明確區分為主要計 畫與細部計畫二級制。隨之 1970 年代為配合經濟發展而大量擬定各 地的都市計畫，惟當時並不是很重視都市計畫體系的完整，形成現 今大多數都市計畫區的內容與性質都還是主要計畫與細部計畫合併 擬定的型態。這些所謂主要計畫與細部計畫合併擬定的計畫區，在 地方制度法和都市計畫法已將部分核定權下放給地方政府的環境下

，對於主細劃分的意涵、應不應該劃分與如何劃分成主細明確分立 的都市計畫內容，卻沒有一套可資遵循的規範與準則。

睽諸國外的發展經驗，都市計畫業已走向開發許可制，大部分歐 美國家已經捨棄剛性的主要計畫與細部計畫的架構，而將主要計畫 綱要化；細部計畫許可化、彈性化。其實都市計劃體制和發展計劃

，尤其是開發執行階段的細部計劃，在推動永續發展的空間實踐上 是扮演著相當重要的角色，可是在現行的都市計畫制度中，對於何 者為主要計畫、何者為細部計畫的定義並不是很清楚。在這樣的環 境體制氛圍下，台灣未來的都市計畫走向與都市政策的形成如何與 國際接軌，如何藉由都市計畫引領地區發展、強化地區競爭力並維 持社會公義，都將和中央政府與地方政府在角色互動、資源分配、

權力運作與社會價值觀共識的凝聚觀點上有著密不可分的關係。

地方制度法第 19 條規定有關都市計畫之擬定、審議及執行為縣 市自治事項；第 22 條規定自治事項涉及中央及地方自治團體之權限 者，由內政部會商相關機關擬定實施綱要，報行政院核定。可是現 在卻呈現中央掌握了主要計畫與都市計畫法第 16 條主要計畫與細

1 訪談對象共計 9 位，分別為產業界：技師公會理事長、開發投資公會理事長、資深建築師；政府部門

：高雄市、臺南市都市計畫主管、經濟部加工出口區主管；學術界：都市計畫領域教授（縣市都委會委 員）、副教授（內政部都委會委員）、助理教授（縣市都委會委員）。

部計畫合併擬定者之核定權力，顯然已對於憲法保障地方自治權產 生干預的危機。而長期以來都市計畫習慣性地被中央宰制與決定，

地方政府與社區團體缺乏制度性權力以資抗衡，也顯示出台灣長期 以來都市計畫機關中央與地方失衡、主細內容失焦的問題。2002 年 都市計畫法第 23 條修正為縣市政府可以核定實施細部計畫，顯示中 央對地方自治權的尊重與正視，已經有了初步正面的回應，但是這 究竟是虛晃一招，還是誠心解決問題，值得後續持續的觀察。

依據調節政權理論，中央政府應負責建置與提供完善的生產投資 環境，以利資本經濟遂行其資本累積創造經濟發展，例如科學園區 的創設，這些論述在實務上是屬於主要計畫的層次。而地方政府應 扮演起地方消費分配的角色，提供社會福利設施與維持社會正義，

滿足市民食衣住行育樂的生活需求，包含住宅用地、教育文化、休 閒活動等空間環境的提供，例如國宅、公園、學校…等，實務上是 屬於細部計畫的層次。也經由這種中央與地方政府分工模式，與勞 工（市民）、資本家（開發商）型構成都市的調節政權。

台灣傳統上都是由政府部門完成都市計畫程序，計畫的成果再交 由建商進行開發，在開發利益最大化取向下，其實並不重視環境影 響與弱勢族群的照護。至於歐盟的近期的都市規劃趨勢則是主要計 畫綱要化（總量管制）、細部計畫下授給地方政府，經由國際徵圖 或公開徵圖瞭解地區發展願景、未來景觀風貌後，透過地方民眾、

開發商與政府部們的「環境品質協議」來確保生活品質與維護社會 公義，再進行土地使用分區管制、擬定都市設計準則、辦理土地細 分作業，以落實規劃願景。反觀我們台灣還在堅持主要與細部計畫 的分野、堅持兩階段的審議機制，反而忽視公私部門義務負擔、都 市資本利益分配、生活環境品質與社會公義的問題。

20 世紀台灣的都市計畫是為了調節追求工業化成長矛盾的產物

，以人口導向的土地使用規劃邏輯來訂定都市計畫內容；隨著工業 化、經濟化與資本化的發展，21 世紀台灣的都市計畫是由地方優勢 團體與統治階級結盟形成治理聯盟，一方面消除其統治正當性危機

，另一方面主導都市發展政策，透過空間調節機制的作用，不斷涉 入在都市集體消費與基盤設施提供，塑造空間環境、影響都市空間

發展條件，以制度形式具體展現它的調節力量，提供資本累積環境

，並以主要計畫與細部計畫的形式架構型塑與維繫著都市的運作，

這種計畫特徵是實現了高度的經濟成長，並由國家政府主導的空間 規劃與都市發展政策採取一系列策略發展模式，強化政府的介入角 色，建構資本累積環境與衝突的協調機制。

但是全球化帶來的都市與區域的競爭改變了台灣的發展軌跡，這 種迅雷不及掩耳的變遷壓力，嚴重衝擊著台灣當前的都市計畫體制

，需要從都市轉型競爭、永續聰明成長、彈性開發機制、資源策略 規劃等面向強化彈性治理結構，來改進實質規劃及維繫社會公平性

，這是一種嘗試彈性累積機制與競爭調節模式所構成的彈性化發展 模式，必須以市場機制為導向，建構彈性規劃機制，解放土地開發 市場、以公私協力或市場主導，才能在快速變遷的環境中強化國家 政府或區域地方在全球化過程中的競爭力。於是原本我們的都市計 畫這種主要計畫（中央政府核定）具有細部計畫（地方政府核定）

內容的體制，就應該有重新提出來討論與調整的空間。

都市計畫對於城市自然環境體系裡面的一些原有水圳、渠道、綠 林，往往被忽略或任其破壞，只是為生產、為開發部門而服務，並 沒有展現出永續環境的思維與關懷。而歷次的通盤檢討，也都是以 制式的檢討內容來做分區與公共設施用地數字的調整，都沒有認真 的切入地方實質社區環境層面，以地方常民生活與生活圈域的概念 來做思維與討論，近期的都市設計內容雖然對於都市景觀環境有一 些討論，應該進一步把環境永續規劃的精神納入設計實質管制內容

，才能契合永續發展的思維。

都市計畫是因地制宜，因為國情與制度而有所差異，應該從原有 的管理管制，轉型為帶動都市發展的策略規劃。全球化背景下政府 組織層級扁平化、計畫流程壓縮、內容彈性化，中央與地方政府的 勞力分工、公私協力關係、法令鬆綁等主流趨勢，都是不可迴避的 問題。因此，本研究擬藉由各位的專長與經驗，讓主要計畫與細部 計畫劃分邏輯的意涵能更加充實與明確。

二、 訪談內容

本研究先行擬定研究背景說明與訪談題綱，並行以網路或書面郵 件寄送受訪人先行查閱，在安排與受訪人進行面對面訪談，訪談時 依據受訪人回答內容，進行深入討論。訪談題綱如下：

(一) 請問您覺得當前都市計畫劃分主要計畫與細部計畫的方式合理 嗎？

(二) 從學理上、實務上有必要區分主要計畫和細部計畫嗎？

說明：主要計畫與細部計畫的劃分與否，從目前的研究成果與規 劃實務來看，似乎不會是一個明確的答案。既然如此，那主細劃分 之間存在哪些決定性因素，影響著我們的思考邏輯與劃分基礎，本 研究先行擬定一些設想情境，試圖釐清以下這些問題：

情境一：主要計畫與細部計畫有需要辦理劃分，因為主要計畫與 細部計畫就是一種中央與地方分工的方式，從計畫的擬 定審議核定到資源投入與社會空間環境建置，都是以主 計與細計的形式，呈現出中央與地方政府的權限劃分上

。因此：

如果主要計畫與細部計畫有必要區分，請問劃分原則應該是如何

？應該採用哪一種勞力分工方式？這種方式優點在哪裡？

情境二：主要計畫與細部計畫的思維在全球化無遠弗屆的今天，

根本不需要區分。應該從全球化審議時程壓縮、政府組 織扁平化、追求彈性規劃的觀點出發，讓主細一併規劃 與開發，避免主細兩階段的審議浪費審查時間、也避免 中央與地方審議觀點不同增加開發風險，降低了城市競 爭力。因此不需要硬性區分出所謂主要計畫與細部計畫

，甚至更需要增加跨區域聯席審議與中央和地方聯席審 議的機制，以壓縮審議時程。

如果不需要區分主要計畫與細部計畫，那麼您的理由是什麼？

情境三：其實討論主要計畫與細部計畫的劃分問題，要先回應都

市計畫「因地制宜」與「因國情與制度而有所差異」的 本質。由此看來，都市計畫其實早已具備彈性規劃的特 性，得因應地方發展特色與個案需求條件不同而有不同 的規劃內容展現，很難概括論定提出主細計畫要不要劃

市計畫「因地制宜」與「因國情與制度而有所差異」的 本質。由此看來，都市計畫其實早已具備彈性規劃的特 性，得因應地方發展特色與個案需求條件不同而有不同 的規劃內容展現，很難概括論定提出主細計畫要不要劃