第四章、 黨產條例之規範及實踐狀況——以附隨組織及不當取得財產之認定為核心
第三節、 黨產條例之運作重點
黨產條例之目的及功能為處理不當黨產，將現存之不當黨產收歸國有或返 還原所有權人，並就已無法處分之不當黨產向政黨、附隨組織或受託管理人追 徵其價額。依黨產條例的設計，要進行不黨黨產的處分，首先黨產會必須就何 者為黨產條例所得處理的財產所有權人進行認定，亦即認定政黨、附隨組織、
受託管理人。又政黨以內政部登記資料為準無須另作認定，而受託管理人目前 實務上尚未出現，故此階段黨產會最主要的任務即為認定附隨組織。
確認所欲規制的政黨、附隨組織後，下一步為認定其所擁有的何筆財產為 黨產條例所要處理之不當取得財產。認定不當取得財產之目的為確認財產處分 的範圍，在確認完不當取得財產後，黨產會將視該財產之存續狀態，命相對人 移轉為國有或追徵其價額。且黨產條例中就附隨組織及不當取得財產之認定，
皆設有應經聽證程序之規定，故黨產會在做成此等處分前，皆須踐行聽證程 序。
除上述情形之外，為確保不當取得財產之移轉或追徵具實效，黨產會亦曾 對政黨及其認定之附隨組織發出凍結財產之處分，要求相對人不得處分其名下 之財產，此以保全處分確保日後得確實就不當取得之財產命移轉或追徵。
綜上，在進行黨產處理之實務運作中，重點依序應為聽證程序、認定附隨 組織、認定不當取得財產、就不當取得財產命移轉或追徵。而在此順序之外，
另有保全黨產處理結果之凍結黨產制度。以下就各該實務上重點之運作狀況進 行簡要說明。
第一項、凍結財產：凍結黨產條款之效力爭議
黨產條例第 9 條規範了被推定為不當黨產後禁止處分之原則、例外與相關 措施，其中第 1 項規範了財產經推定為不當黨產後，原則上即禁止處分。由於 規制效果強烈，於黨產會開始運作後，馬上成為實務上正反雙方攻防的重點。
若從立法過程中的討論、黨產會之態度以及行政法院之見解觀察，不難發 現本條所規範之禁止處分實際上應如何運作，黨產會及行政法院的看法並不盡 一致。但在經過行政法院的爭執後，黨產會的態度產生轉變，並依循行政法院 的見解操作該條規定。由此亦可觀察到黨產條例現今的實際運作樣貌，乃是憲 法權力分立原則下，不同權力部門間彼此制衡妥協的結果。
第一款、黨產會見解：直接產生規制效果
參照 2002 年行政院所提出政黨不當取得財產處理條例草案之法條說明，本 條規範之目的，係為確保政黨不當取得財產應歸屬國庫或地方自治團體之效 果，一方面避免政黨脫產致本條例立法目的無法達成，另一方面避免因保全措 施侵害政黨之財產權。文義解釋上，應認本項規定之意為，財產經推定為不當 黨產後，依本法規定即生禁止處分之效果，毋庸由黨產會另行為之即產生規制 效力。採取此種規範方式，可能係考量到在不當黨產的處理實務上，對於各該
政黨及其附隨組織所有之財產狀況，多處於模糊不清之混沌狀態，在此種情況 下，要求黨產會需就政黨或其附隨組織所有之各項財產具體為禁止處分之處 分，實務上恐生困難。未免掛一漏萬，爰規定於推定為不當黨產後即原則上禁 止處分。
此點從立法過程與黨產會在行政法院所表示的見解中可得到例證。在 2016 年 7 月 22 日的黨團協商中，針對此條規範，時任立法委員、後擔任黨產會第 1 任主任委員之顧立雄表示：「…這是一個保全處分的概念，所謂保全處分一定 是要在條例通過的當下保全，這樣才有意義…」228，與會之法務部代表對於此 條之解讀亦為機關不用任何作為，於本法公布後即產生禁止處分的效果，且因 為沒有任何國家行為，故無從救濟229。
而在黨產條例施行後，黨產會於同年 9 月 20 日發函予永豐商業銀行股份有 限公司（臺黨產調一字第 1050000224 號函）及台灣銀行股份有限公司（臺黨產 調一字第 1050000225 號函），要求禁止處分國民黨於其所設之帳戶內款項及 9 紙支票應清償提存。經相對人國民黨向台北高等行政法院聲請停止執行裁定准 許，黨產會於台北高等行政法院之停止執行之審理中，表示系爭函文僅係觀念 通知、釐清事實所為之中間行為或行政指導230，在向最高行政法院提起抗告之 抗告意旨中，更對於此條之適用方式表示：「原處分（按：臺黨產調一字第 1050000224 號函及臺黨產調一字第 1050000225 號函）僅係抗告人於依黨產條例 第 6 條第 1 項規定作成終局處分前，
為落實黨產條例第 9 條第 1 項之保全效 果，而將黨產條例第 9 條第 1 項創設之禁止處分效果，通知永豐銀行及臺灣銀 行，核其性質屬觀念通知
，原裁定認定為行政處分，顯與黨產條例第 9 條第 1 項規定立法目的有違。」231可見黨產會在黨產條例施行之初，仍認為本條在適 用上一經立法通過施行即生禁止處分之效果，無庸再作成處分。
228 《⽴法院公報》，第 105 卷第 65 期，下冊，⾴ 275。
229 前揭註 228，⾴ 276-277。
230 臺北⾼等⾏政法院 105 年停字第 103 號⾏政裁定
231 最⾼⾏政法院 105 年裁字第 1571 號⾏政裁定。
第二款、法院態度：仍須以處分為之
黨產會的說法並不被行政法院所接受。在上述之停止執行案中，台北高等 行政法院及最高行政法院皆認為，系爭兩封函文均屬單方行政行為，效力形同 法院扣押令，係就聲請人財產之具體事件，分別發生規制永豐銀行與臺灣銀行 之作用，已對國民黨發生不利之法律效果，即國民黨因此二函文之規制作用致 其權利受到直接限制，系爭二函文核屬行政處分殆無疑義232。足見行政法院並 不採取禁止處分之規制效力自黨產條例公布施行後即生效，毋庸另做出行政處 分之見解，而是認為仍舊需要另以行政處分為之。
第三款、妥協：採行政法院之見解
黨產會在接下來的認定附隨組織衍生訴訟中，亦隨此裁定改變見解。除依 前開臺北高等行政法院 105 年停字第 103 號行政裁定之見解，就該兩號函令之 內容重新正式作成黨產處字 105002 號處分及 105003 號處分外，在後續的處分 相對人就認定附隨組織之處分聲請停止執行之訴訟中，黨產會對黨產條例第 9 條第 1 項之見解變更為：「依黨產條例第 4 條及第 8 條第 5 項，作成認定特定 事業機構為政黨附隨組織之行政處分，始遞行就該機構所有，依黨產條例第 5 條及第 9 條第 1 項推定為不當取得之財產，按黨產條例第 9 條第 4 項『另行』
作成禁止處分該財產之保全處分，
縱聲請人經原處分認定為國民黨之附隨組 織，然其就特定財產之處分權限，仍須待相對人另就該財產作成保全處分後，
始遭凍結
，此要非原處分效力所及等情」233。依循前開最高行政法院 105 年裁 字第 1571 號行政裁定之見解，轉而認為即便被認定為附隨組織、推定為不當取 得財產，亦不因此即生禁止處分財產之規制效果，仍需待作出禁止處分財產之 行政處分，始發生禁止處分財產的規制效果。第四款、法院未准許停止執行
就黨產會重新作成之105002號處分及105003號處分，相對人國民黨亦分別 聲請停止執行，雖一度遭臺北高等行政法院以合法性顯有疑義及造成難以回復
232 前揭註 230、231。
233 臺北⾼等⾏政法院 105 年度停字第 114 號⾏政裁定
之損害為由裁定停止執行234，但經黨產會抗告後，最高行政法院認為原裁定 中，認定系爭禁止處分之合法性顯有疑義乃係出自於對黨產條例第9條規範意旨 之誤解，且原裁定所謂員工生計遭影響之難以回復損害，最高行政法院亦以遭 禁止處分之黨產可以正當事由申請解禁，且事實上亦有解禁事實為由，否定其 為難以回復之損害，從而廢棄原裁定，維持禁止處分之效力235。
第二項、聽證
在我國行政程序中，聽證程序主要適用於行政機關在作成不利益決定時，
向相對人或利害關係人所提供之陳述相關事實、主張或提出證據的機會，對於 各種主張之呈現、證據之提出以及真實之發現具有重要意義236。且聽證之內容 對行政處分之作成具相當大的影響，依行政程序法之規定若行政處分經聽證而 作成，行政機關於作成處分時應斟酌全部聽證之結果，甚至於法規另有明定 時，行政機關應依聽證紀錄作成處分237。論者有認為行政程序法中之聽證應屬 正當行政程序的核心內容，係本於兩造兼聽之理念，讓雙方就事實或法律問 題，聽取他方意見，進一步進行溝通之程序。換言之，聽證程序之功能在於，
人民得藉由聽證機會參與影響決定，同時讓人民與機關間有溝通的機會，體現 行政程序民主化的落實238。亦有認為聽證之功能在積極方面可以集思廣益、加 強溝通、促進參與、提高行政效能，在消極方面可以防止偏私、杜絕專斷、確 保依法行政。
由於聽證程序程序嚴謹，且對行政機關具一定拘束力，在行政程序中居於 關鍵性地位，有認為其實相當於訴訟程序中之言詞辯論239，故並非所有對人民
234 臺北⾼等⾏政法院 105 年度停字第 124 號⾏政裁定
235 最⾼⾏政法院 106 年裁字第 221 號⾏政裁定。
236 蔡茂寅（1999），〈⾏政程序法草案之重要內容（三）—重要之程序規定〉，國⽴臺灣⼤
學法律學系主辦，《⾏政程序法草案研討會論⽂集》，⾴ 93-94，台北，國⽴臺灣⼤學法律學 系。
237 ⾏政程序法第 108 條第 1 項。
238 蔡震榮（2009），〈台灣⾏政聽證制度執⾏狀況與效率評估〉，台灣⾏政法學會主編，
《⾏政程序法之實施經驗與存在問題/聽證制度之理論、制度及實務》，⾴ 210-211。台北：元 照。
239 吳庚（2016），《⾏政法之理論與實⽤》，⾴ 597，增訂⼗四版，台北：元照。
不利益之處分或決定皆須經過聽證程序始能作成，除有法規明文規定應舉行聽 證者外，行政程序法中多賦予行政機關舉辦聽證與否之選擇性裁量權，行政機
不利益之處分或決定皆須經過聽證程序始能作成，除有法規明文規定應舉行聽 證者外，行政程序法中多賦予行政機關舉辦聽證與否之選擇性裁量權，行政機