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第三節 反思過去管制作法

如前節分析相關垂直整合個案各界意見及主管機關決策考量可知，雖然 主管機關體認到市場上因為未建立公平上下架的制度而存有不公平競爭的 問題；同時系統經營者會濫用市場地位影響新聞頻道言論，因而採取最高密 度的結構管制來力求所有權的分散，惟這樣偏向透過結構管制手段予以禁止 的政策慣例，除未兼顧主管機關仍肩負須促進產業健全發展的任務外，目前 管制作法尚存有缺乏明確標準或法令規定可遵循的一致性原則，以及未因應 個案狀況調整管制密度。

本節將就文獻檢閱及訪談結果檢視旺中案、壹電視案及台數科案之管制 作法與所生問題，以期提出相關建議。

一、 審酌考量

(一)過去：管制重點不一

經審視主管機關在旺中案所為「受讓後應與集團內新聞台切割以及變更 原新聞台之頻道屬性」附款，以及台數科案「併購後因將掌握兩個新聞頻道 爰予否准」之決議理由，主要係考量當在「平臺市場」占有顯著影響力之有 線電視系統經營者，想要併購在「內容市場」中最重要之訊息提供者，也就 是新聞頻道，因為將引發「言論市場意見集中」的負面疑慮，因而針對所有 權予以限制。

而這樣的考量，如本章第一節綜整各界所提意見可知，係因有線系統業 者擁有可以決定頻道上下架以及擺放位置的權力，又具備市場壟斷地位，將 導致不公平的競爭；至於新聞頻道因為擔心併購後的上架問題以及頻位安 排，因此出現集體噤聲。為避免系統業者利用所擁有的頻道上下架的權力妨 害市場公平競爭及導致內容壟斷的狀況發生，爰禁止經營者同時擁有平台及 新聞頻道。

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由前面所提市場現存主要問題以及主管機關考量來看，「頻道的公平上 下架與否」以及「降低對新聞頻道的控制力」的確是系統能不能併購新聞頻 道的關鍵考量因素；但在不同個案中，前揭關鍵因素卻明顯佔了不同比重。

從 NCC 在旺中案決議所做與中天新聞台切割、中視新聞台須變更頻道 屬性等停止條件來看，是對於降低受讓人對新聞頻道的控制力著墨較深，同 時敘明「申請人應於處分送達後成就停止條件，並經認可後，本許可處分始 生效力。」至於申請人所做頻道無正當理由不得拒絕授權予其他有線廣播電 視系統經營者或其他平台，或為其他差別待遇；具體提出對頻道業者上、下 架之公平、合理、無差別待遇之管理辦法；以及不得杯葛頻道業者至其他系 統經營者或其他播放平台上、下架，以維持市場公平競爭，以及未經許可不 得新設新聞頻道以限制頻道擴張等承諾僅列為負擔，如未履行承諾，方依行 政程序法第 123 條規定為全部或一部之廢止，其規範效力明顯與「停止條件」

有別。至於對各界質疑併購案通過後將成為「媒體巨獸」的水平或垂直整合 影響力，更僅以當時有線廣播電視法所訂之上限為承諾內容，顯見對旺中案 來說，主管機關認為「對新聞頻道的控制力」比「市場影響力」或「維持公 平競爭」更值得關注。

而雖然外界自大富案以來，咸認系統台不能經營新聞頻道，但這樣的慣 例卻在壹電視案出現例外。就當時廣電法規所明文的影響力來看，買方練台 生擁有的頻道數其實相當有限，所掌控的系統也僅是在花東地區、不到 2%

市占率的「畸零地」。然而，即使練台生的「法定」影響力看似有限，但在 併購當時，他所擁有的佳訊錄影不只代理三立新聞台及民視新聞台兩個頻 道；加上練台生本身擁有的年代新聞台，併購之後的壹電視新聞台，其所掌 控的言論市場力量並不亞於「無人能出其右」的旺中案。

然主管機關不僅同意該案，讓它成為唯一一個有線電視系統經營者可以 經營新聞頻道的併購案，對於三立新聞台的代理更僅以「受讓人認知主管機 關期望三立新聞台之頻道代理契約於 103 年 12 月 31 日前終止，受讓人願盡

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力進行該頻道代理契約終止之商談，以儘早終止該頻道之代理契約，並承諾 三立新聞台之頻道代理權至遲於 105 年 12 月 31 日前終止，終止後即不再代 理該頻道」等承諾處理，顯與大富案與旺中案「未經主管機關許可不得新設 新聞台」、「申請人應與中天新聞台完全切割、中視新聞台應變更為非新聞 台」等規管強度明顯有別。

但誠如本研究在文獻探討所提，頻道代理商是讓有線系統能獲得穩定利 潤、以及讓頻道業者可以獲得足夠授權費的運作機制。練台生的佳訊錄影是 當時代理最多頻道的單一公司，該等頻道更多位於基本頻道前 70 頻位，主 管機關卻未考量頻道代理商擁有等同有線電視系統經營者可以掌控頻道上 下架的權力，僅以不知如果未達成會有何種後果的「承諾」即許可本案。至 於申請人所承諾併購後新聞頻道之自主運作、年代新聞台與壹電視新聞台之 經營區隔，以及涉己事件規範原則等更僅列為營運計畫之一部分。由本案決 議可知，旺中案所建立「控制對新聞頻道的影響力」的監理重點，在壹電視 案並未延續。

再以台數科案來說，雖然買方台數科之前有不法移頻三立新聞台的紀 錄，顯見其對於市場公平上下架的義務未有充分認知，但實則有線廣播電視 法第 37 條已明文「系統經營者對衛星頻道節目供應事業、他類頻道節目供 應事業、境外衛星廣播電視事業、無線電視事業，應訂定公平、合理及無差 別待遇之上下架規章，並應依該規章實施」之規定，主管機關亦已根據該項 條文對台數科進行裁罰，卻於併購案中又以本項違規紀錄為由予以否准，是 否有一事二罰之疑慮，頗有討論空間。

如若旺中案有切割中天新聞台、變更中視新聞台頻道屬性即得予以許可 的空間，本案相較旺中案之影響力尚且有限，卻遽然否准；而若壹電視案申 請人掌控主要頻位之代理權，且交易後又將擁有兩個新聞台並未構成阻卻併 購之理由，那麼就必須審慎思考「交易標的包含收視率常年居於新聞頻道第 3 大之新聞台」的台數科案是否真的會因為「結構集中不利言論多元發展」。

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況以旺中案逾 21％的市占率都未成為否准的理由，台數科未及 10％的市占 率似乎在本案未能許可的考量中佔了相當份量。

表十二：主管機關於不同垂直整合個案之管制重點（資料來源：本研究整理）

市占率 適格性 頻道代理 上下架 新聞頻道

旺中案 v v

壹電視案 v

台數科案 v v v

(二)建議：管制面向應予明確

從上揭分析可知，雖然主管機關對於垂直整合個案的管制重點大抵不離 市占率、適格性、頻道代理或者上下架等面向，然細究不同個案的決策，仍 然會發現部分規管不一的狀況；為利併購案申請人有所遵循，明確的管制面 向有其必要。

洪貞玲（訪談，2018.08.02）認為有線電視系統經營者垂直整合新聞頻 道必須關注兩個面向，一個是參與者的市場，也就是競爭的程度；另外一個 是收視市場，它代表的是影響力。因此，以個案來說，必須同時就這兩個因 素來考量，比如說有線電視市場的競爭程度不高，可能相對要比較嚴格；另 外一個是他在收視市場上面的影響力有多少。

但如果沒有妨礙市場公平競爭，（林志峰，群健有線資深副總裁，旺中 案聽證會，2011.09.06），不能做預設性、想像性或是模擬性的違法（陳清 吉，民眾，旺中案第 1 次公聽會，2011.11.24）。因此，曾國峰（2016）認為 應思考到底是擁有什麼媒體、占有多大的市場占有率後，在怎樣的跨媒體集 團運作方式下，才是導致市場壟斷的主要原因，以期在面對未來數位匯流的 不確定性時，可以保有更多彈性應變的空間。除此之外，亦必須確實審酌台 灣適合的是甚麼樣的管制模式：

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現在已經是充分競爭而且開放，絕對沒有意見不多元的情況；而結 構管制不是到處限制，而是有沒有可能提高進入門檻，讓市場形成 一種寡占結構，未來再用行為管制要求他們去投資節目，而且他已 經大到說他知道他要好好地做，否則人家會盯著他（何吉森，訪談，

2018.10.17）。