第二章 文獻探討
第二節 媒體垂直整合中有線系統併購新聞頻道的管制
三、 現有管制作法產生的問題
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但值得注意的是，各無線電視新聞台都未授權代理商洽談上架；而在衛 星頻道的部分，除了主要在MOD上架的寰宇新聞台、 寰宇新聞二台、在網 路平台播出的udn新聞台，以及自行洽談上架的民視新聞台外，其他包括壹 電視新聞台、era news年代新聞及非凡新聞台等3個衛星新聞頻道，是由年代 公司練台生經營之佳訊錄影視聽企業有限公司代理上架；三立新聞台則由東 昱投資代理（該公司董事長為東亞有線施定遠，而東亞有線實際擁有者為練 台生）；至於TVBS、TVBS新聞台及中天新聞台等3個衛星新聞頻道則是由 中嘉網路股份有限公司所屬之全球數位媒體股份有限公司所代理，亦即主要 新聞頻道的代理權幾被中嘉及練台生二大集團所掌握19
以目前有線電視系統藉掌握頻道規劃來決定是否可以上架，以及上架之 後要放在哪個位置的權力來看，不難想見新聞頻道會為了爭取第四台的上架 許可以及較佳的利益分配，迎合系統業者偏好而扭曲新聞內容（張錦華等，
2012）。
三、 現有管制作法產生的問題
(一) 偏重外在多元的結構管制
如前所述，NCC 審查媒體併購案是基於消費者保護、維護公共利益及 確保媒體多元表現等原則，而在併購案的准駁，也大多是採取附附款予以許 可、亦即結構上原則許可併購、但須負以行為義務的管制方式。然而，在面 對有線電視系統經營者能否併購新聞頻道的議題時，主管機關以維護言論市 場的多元為由，幾乎沒有任何的彈性空間。
19三立新聞台於 105 年 12 月 31 日前亦為佳訊錄影視聽所代理，該項代理權同樣因為年代併購壹 電視案由受讓人承諾放棄，後由東昱投資代理，該公司之負責人為東亞有線董事長施定遠 http://twinc.com.tw/business/name/%E6%9D%B1%E6%98%B1%E6%8A%95%E8%B3%87%E8%82%A1
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https://statementdog.com/stock/basic_info/8312
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從 2010 年的大富併購凱擘案、2012 年的旺中寬頻併購中嘉案乃至 2016 年的 TBC 案，都要求申請人不得經營新聞頻道或必須與其切割。而在 2017 年的台數科案，「本案交易標的包含收視率第 3 大之新聞台，結構集中恐不 利言論多元發展」更成為該案否准之理由。
唯一的例外是 2013 年的年代併購壹電視案，是採要求經營區隔及編採 獨立自主的行為管制，然而時任 NCC 委員的魏學文仍以新聞多元意見之維 持以及頻道代理商上下架控制力之考量提出不同意見書。
然 McQuail（1992）曾將前揭「多元」區分為「內在多元化」與「外在 多元化」。其中「內在多元化」強調的是單一來源提供的多元內容（劉孔中，
2014），也就是同一頻道內，能夠針對大量異質性的閱聽人，提供廣泛且多 樣的內容型態及觀點（陳一香，1999）。以新聞頻道來說，判斷內在是否多 元的標準，包括了：1.新聞內容的多元化：報導內容足以滿足各類觀眾需求 之程度、2.意見多元化：對各類議題能提供不同想法與批評、3.近用多元化：
人人都有權透過新聞媒體來接收訊息或表達觀點，不會因為媒體守門人的偏 見而被排除在外（謝永軒，2017）。
而「外在多元化」注重的則是結構面的多元，指由多數不同來源或/及 不同媒體（例如報紙與電子新聞）組成的市場結構（劉孔中，2014）。其管 制主要在避免媒體所有權（media ownership）有過度集中之情形（張月蓉，
2010，頁 6），判斷的標準著重在形式上的外觀，例如各新聞頻道的所有權 應予分散，以避免隸屬同一經營者的兩個新聞頻道因未注意經營區隔、導致 觀眾收看的是在不同頻道的同樣內容；或者避免有線電視與新聞頻道的老闆 為同一人，以避免有線電視系統經營者故意排擠特定的新聞頻道上架，而減 損觀眾自不同來源接觸不同觀點、取向以及關注議題的新聞內容的可能。
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雖然對「有線電視系統經營者能不能擁有新聞頻道」議題來說，外在多 元不必然等同內在多元20，但從競爭角度來看，即使一般推測媒體業者的減 少，很可能會導致資訊與觀點減少（劉孔中，2014），因而透過所有權分散 以達成外在多元，仍被認為有維持之必要；但在 NCC 分別於 2013 年所提「廣 播電視壟斷防制與多元維護法」草案21以及 2017 年所提出的「媒體壟斷防制 與多元維護法」草案22中，均要求應訂定涉己事務之報導原則、獨立編審制 度、新聞編輯室公約、新聞倫理委員會等自律措施相關規定，顯見主管機關 亦認為透過維護新聞媒體專業自主各項措施所達成之內部多元，仍有彌補外 在多元不足之可能性。惟從過往決定來看，在面對有線電視系統經營者能否 併購新聞頻道的議題時，大家關注的重點都是外在多元，希冀藉由避免媒體 所有權過度集中達到多元的目標。
而即使結構管制因為無涉內容的價值判斷，被認為是較沒有爭議的管制 形式，但因為直接干涉財產權以及企業決定其投資與方向的自由，可能是企 業最不願意接受的媒體管制形式（Hitchens，2006）；且最高行政法院 105 年度判字第 461 號（雙中案）判決也援引各方文獻指出：媒體所有權集中與 媒體多元性之減損是否有必然關係無法一概而論（最高行政法院，2016，頁 28）。
另一方面，隨著數位匯流的整合，媒體產業間的界限越趨模糊，不只文 字、圖片、聲音與影像可以資源共享；同一平台也可以同時呈現各種多媒體 內容，因此產業需要更高的資本門檻與技術投入，才可能持續經營（曾國峰，
2016，頁 13）。加上優質內容始終是吸引消費者眼球的關鍵，但其所需的高 製作經費以及大量人力的投入，又非資本分散的小型企業得以負擔；然而具 有投資能力的現有大型集團，面對低迷的影視市場也趨於保守，少見製播具
20 Ian Walden，Who Owns the Media? Plurality，Ownership，Competition and Access， in David Goldberg
& Gavin Sutter & Ian Walden（eds.），Media Law and Practice，2009，p19-21.
21 http://www.ncc.gov.tw/Chinese/print.aspx?table_name=news&site_content_sn=2984&sn_f=27876
22 https://www.ncc.gov.tw/chinese/files/17071/3926_37605_170712_1.pdf
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競爭力的優質內容。而根據 101、103 及 105 年「電視使用行為及滿意度調 查報告」調查結果顯示，新聞及氣象報導向為民眾最常收看的電視節目類 型，但受訪者對於本國新聞類節目品質感到不滿意的原因，以「針對單一議 題大量重複報導」的比例最高，分別佔 72.6%、88.79%及 45.49%。顯見目前 主管機關對有線電視系統經營者併購/設立新聞頻道的結構管制手段，雖在 外觀透過所有權分散達到外在多元，卻缺乏提升內容多元表現的導引作用。
(二) 欠缺可遵循的一致性標準
從現行法令來看，對於媒體集中度的規範，在 NCC 主管的廣電三法見 於有線廣播電視法中「系統經營者之訂戶數不得超過全國總訂戶數三分之 一」、以及「節目由系統經營者及其關係企業供應者，不得超過可利用頻道 之四分之一」之規定；在公平交易委員會主管的公平交易法則規範獨佔事業 之認定：所稱獨佔指事業在相關市場處於無競爭狀態，或具有壓倒性地位，
可排除競爭之能力者；反映在市場占有率之實際數字則為：一事業於相關市 場之占有率達二分之一、二事業全體於相關市場之占有率達三分之二或三事 業全體於相關市場之占有率達四分之三者，視為獨占事業。但前揭法令對於
「有線電視系統經營者能不能擁有新聞頻道」並未明文。
至於在 NCC 於 2013 年所提「廣播電視壟斷防制與多元維護法」草案23， 其對於有線電視系統經營者擁有新聞頻道之限制，係基於我國有線電視系統 經營者及頻道代理商往往涉入頻道上下架，對資訊來源與意見管道有相當之 影響，而認參與整合之事業及其關係人直接、間接控制之頻道達 20 個以上 或新聞頻道或製播新聞節目頻道達 5 個以上者，對於民眾之資訊來源及意見 管道已有相當影響力，爰於草案第 20 條第 3 項規定，若相對人不同意 25 條 所訂：「整合後一定期間內不得申請經營新聞頻道或製播新聞節目之頻道。」
之改正措施，則不予核准。前項改正措施之設計係考量除逕予否准之外，亦 可採行各種改正措施降低其對於資訊來源及意見管道多元之影響、防止濫用
23同註 21
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垂直整合影響力及建構個別媒體內部多元之組織，期兼顧規模經濟、範疇經 濟或節省交易成本等產業發展需求。
而 2017 年的「媒體壟斷防制與多元維護法」草案24中針對新聞頻道整合 的限制，係基於：為免同一事業及其關係人整合媒體種類眾多，進而影響言 論自由過鉅、為避免個人或企業以集團方式於多個媒體市場之媒體事業進行 整合，產生實質支配影響力、以及新聞及財經頻道或製播新聞節目之頻道為 民眾主要獲取資訊來源及意見之管道，為避免因持有過多新聞及財經頻道或 製播新聞節目之頻道，而對公眾意見產生支配性影響力；爰於草案第 12 條 第 1 款、第 4 款及第 5 款規定：媒體整合案如有「訂戶數占全國總訂戶數百 分之二十以上之有線廣播電視系統經營者與無線電視事業、經營新聞及財經 頻道、全國性廣播或全國性日報之事業整合。」、「同一事業及其關係人，
整合有線廣播電視系統、多媒體內容傳輸平臺、無線電視、全國性廣播、新 聞及財經頻道、全國性日報及頻道代理商，超過三項者。」之情形，主管機 關應不予許可。
綜整有線廣播電視法、公平交易法、主管機關前後提出的反媒體壟斷法 草案對系統經營者能否經營新聞頻道具有：考量一定比例之市場占有率、改
綜整有線廣播電視法、公平交易法、主管機關前後提出的反媒體壟斷法 草案對系統經營者能否經營新聞頻道具有：考量一定比例之市場占有率、改