反思限制有線電視系統經營者併購新聞頻道之管制政策 - 政大學術集成

全文

(1)國立政治大學傳播學院碩士在職專班碩士學位論文. 指導教授：曾國峰博士. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 反思限制有線電視系統經營者併購新聞頻道. ‧. 之管制政策. y. Nat. er. io. sit. Regulatory Restrictions on Merger and Acquisition of Cable. n. System Operators and a News Broadcasting Companies Revisited. iv l C n hengchi U. 研究生：李佳玲撰. 中華民國一○八年一月. DOI:10.6814/THE.NCCU.EMA.001.2019.F05.

(2) 謝辭. 2016 年 9 月到 2019 年 2 月，指南山這一遭，即將畫下句點。還記得研一下在上研究創意坊時，總是抓不著頭緒的題目、文獻理論跟研究目的，讓我深感挫敗；當時心想，別的不會，最會東聊西扯的我，論文謝辭一定難不倒。沒想到，畢業在即，這兩年多來的心情，卻是如此難以下筆。最怕上台講話，卻從入學面試開始，到了一個每週都要上台報告的地方；最沒有做簡報的天份，卻自己跳進了一個沒有最多、只有更多簡報的輪迴。該說是哪裡跌倒、哪裡站起來嗎？笨鳥一路慢飛，竟讓我不再視在眾人面前講話為畏途；做出來的簡報雖然還是不具聲光效果，但清楚、易懂、沒有贅言，倒也成了. 政治大個人招牌；而入學口試時、緊張到連結構管制跟內容管制都說不清楚的我，沒想立到就是以管制手段作為論文題目。我在哪裡跌倒，就從那裡站起來。. ‧ 國. 學. ‧. 謝謝所有專班的老師，不管是打掉重練、快樂學習、描繪產業輪廓、賽局理論、訊息設計、日常生活、商業模式、閱聽人探索或者是廣告的理論與實務，兩. al. er. io. sit. y. Nat. 年半的學習讓我獲益良多；不只學業，工作和生活亦是。謝謝麗芳姊的照顧，有人說：轉角，會遇到愛；而對我來說，上樓，遇到麗芳姊，是最安心的依靠，從第一天，一直到最後一天。. n. 課堂報告之外，撰寫論文是另一個挑戰。謝謝我的口委舜智老師與昌德老師，是您們用不同觀點、不同思維，以及不同角度，從架構調整、行文編排、重點呈現、意見周全等面向給的建議，幫助我打通了任督二脈、成就了這本論文；能獲兩位老師指導，一切銘記在心。. Ch. engchi. i n U. v. 謝謝國峰老師，兩年來 18 次、超過 1 千 5 百分鐘的 meeting；始終是「如果你有些想法了，不見得是所謂答案，或是走不出困境，都可以討論」這句話，讓我不管面對再大挑戰，始終堅持。如今，「甚麼碗糕」終於炊成「碗粿」。我從不知道理工背景、受過嚴謹自然科學訓練、凡事有條有理的國峰老師，碰上我這個無厘頭、用字飄渺、CP 值有限、專注枝微末節、老是喜歡一行字成一段的學生，是不是曾經後悔在 2017 年 6 月 24 日的那個傍晚答應了我的拜師；但要說我在專班最大的收穫，一定是這兩年跟著老師一起做研究的過程；不管是從作業到論文、從學業到工作，還是人生。. DOI:10.6814/THE.NCCU.EMA.001.2019.F05.

(3) 峰哥不會告訴我答案或應該怎麼做，我一度為此撞牆，盯著 meeting 完、打出來的逐字稿苦思，不知道到底應該怎麼修改、從何修改。但就是在一次次的指導中釐清了自己的想法與方向；從只能聽，到可以對話、從被問就當機，到可以清楚表達，然後發現，自己已經跳脫改錯字、慢慢進化到可以從整體架構來思考論述的邏輯，以及呈現的脈絡。我知道，即使一切都還有很大的進步空間，但這一路以來的訓練已經紮根、並且萌芽。謝謝國峰老師。當 1 月 12 日早上排著最後一次的古早味早餐、中午上完最後一堂課、下午最後一次關上 310 教室的門，這一切即將畫下句點。老實說，這兩年多來真的比狗還累；但每個禮拜轉兩趟公車、轉兩趟捷運，再氣喘吁吁爬到半山腰的傳播學院的日子，竟是我在每個禮拜的日常之外、最期待的非比尋常。謝謝老爺，是你的支持讓我的任性海闊天空；謝謝小佳，是妳的規定與相伴讓我勇往直前；謝謝里長伯，是你的所長與經驗讓我的工作學業得增更多見識；. 政治大謝謝媽媽學生妹們，是妳們的韌性讓我知道三頭燒的可能；謝謝因為亞維老師我立們在一起的組員、謝謝慧雯戰鬥營的戰友、謝謝仙台七夕祭的旅伴，謝謝所有. ‧ 國. 學. 105 的夥伴，是你們讓這一切變得精采，是你們讓這一路都不孤單。. ‧. 謝謝一直都在的阿財，雖然這是個火坑，但如果不是你，所有的事情只會停. n. al. Ch. er. io. 謝謝五月天，陪我度過所有的挑戰與困難。. sit. y. Nat. 留在想像。謝謝有一種妹妹，如果有一種相遇是一見如故，妳知道，那絕對是在說我們。謝謝真的沒甚麼好挑的有一種姐姐。謝謝再度救援成功的紀寧。. i n U. v. 最後，謝謝兩年半來雖然總是在崩潰邊緣、卻一次又一次成功挑戰極限；勇敢站上點子大會發表、招生說明會分享學習心得；不曾遲到早退、不曾缺席的自己。. engchi. 2016 年 9 月到 2019 年 2 月，指南山這一遭，畫下句點。佳玲，2019 年 2 月. DOI:10.6814/THE.NCCU.EMA.001.2019.F05.

(4) 摘要隨著數位匯流、資源共享以及高獲利等因素，加上為了集中資源以面對來自國際間的競爭，近幾年來台灣媒體併購風潮未曾停止。由於我國有線系統經營者多為獨占經營，而各系統業者又多隸屬於 MSO；至於新聞頻道向為民眾獲取資訊最主要的管道，因此近幾年的併購案，只要涉及有線電視系統經營者併購/新設新聞頻道的議題，主管機關多是採取禁止結合的結構管制手段。然而目前作法卻產生偏重結構管制、欠缺一致性標準，以及未因應個案調整管制密度等問題。經分析禁止有線電視系統經營者併購新聞頻道的背景、可能會產生的問題、. 政治大導致差別待遇以及產生內容壟斷立，因此主管機關在促進公平競爭與維護公共利益主管機關的決策考量與管制重點得知，由於系統業者可能藉其所擁有之市場力量. ‧ 國. 學. 的考量下，分別針對個案做出決議及相關附加條件。然而，細究不同個案審議過程與結果，卻發現管制重點不一的問題。. ‧. 本研究爰針對政策設計時應考量面向及未來做法進行深度訪談，針對未來管. sit. y. Nat. 制作法提出包括：主管機關應針對收視市場的影響力進行縝密之調查，具體敘明. al. er. io. 禁止結合標準訂定之依據；規管重點應思考如何避免系統業者透過頻道上下架或. v. n. 授權與否的權力來影響新聞頻道的言論以及公平競爭，以及當整合案有礙公平競. Ch. engchi. i n U. 爭應予否准；至於許可整合之行為管制面向應著重在市場主導者義務之建議，才能符合主管機關監理能量與切合市場現存問題。同時就本研究關心議題相關面向提出主管機關應致力營造公平競爭的環境，同時加強相關數據的解讀分析能力等配套之建議，以期達到促進公平競爭、維護公共利益與兼顧產業發展的目的。. 【關鍵詞】：反壟斷法、NCC、系統業者、新聞頻道、結構管制、行為管制、產業發展. 1. DOI:10.6814/THE.NCCU.EMA.001.2019.F05.

(5) Abstract Merger and acquisition(M&A) activity in Taiwan’s media industry has picked up momentum in the context of digital convergence and sharing economy. A cable TV operator usually holds a monopoly in the local market and is affiliated to a multiple system operator (MSO). The news channels carried by the cable TV operators are the main information sources. Therefore, the regulatory authority in Taiwan tends to take structural regulation approach to forbid the M&A activities when it comes to cable television systems and news broadcasting companies. For this. 政治大. reason, there are regulatory biases such as a lack of coherent standards and. 立. tailor-made regulatory repertoire.. ‧ 國. 學. After reviewing the backdrop of domestic merger and acquisition of cable television systems and news broadcasting companies, relevant issues and the. ‧. regulatory authority’s theory and practice of media policy and regulation, this thesis. sit. y. Nat. hypothesizes that in consideration of facilitating fair market competition and. n. al. er. io. protecting public interest, the regulatory authority makes situated and conditional. i n U. v. decisions to restrict the abuse of monopoly power and the content market failure. Ch. engchi. followed. However, by going through the considering process of several M&A cases, the preliminary finding is focused on the regulatory biases and the problems caused. In the aim to provide policy suggestion for future media regulation, a qualitative research method with in-depth interviews was employed in this research. This thesis proposes the following major findings: 1) the regulatory authority is advised to conduct intensive survey on the influence of competitors in audience marketplace and specify criteria and indicators on how the M&A deals would be considered; 2) When the M&A activity is the cause or effect of the abuse of media monopoly power (e.g. cable TV operator or MSO arbitrarily decides which channels can be televised or 2. DOI:10.6814/THE.NCCU.EMA.001.2019.F05.

(6) authorized by their own broadcasting system and causes media content market failure.) and the content market failure followed, the application of such deals should be overruled; 3) from the perspective of behavioral regulation, the application of M&A deal has the chance to be approved only if the obligation of market leader assured and the purpose of sound regulation achieved. As far as the governmental goal of facilitating fair competition, protecting public interest and stimulating media industry development is concerned, the thesis suggests that the regulatory authority put in much effort to create and reinforce a fairly. 政治大. competitive policy environment and enhance the dexterity in reading and analyzing data and information.. 立. ‧ 國. 學. KEYWORDS: the Code of Media Monopoly Prevention and Diversity Protection, NCC, cable TV operator, news channel, structural regulation, behavioral. ‧. regulation, industry developme. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 3. DOI:10.6814/THE.NCCU.EMA.001.2019.F05.

(7) 目錄第一章. 緒論 ............................................................................................................ 8. 第一節一、. 從媒體併購案中的不同意見書談起 ............................................... 8. 二、. 垂直整合：為甚麼准？為什麼駁？ ............................................... 9. 三、. 決議之後的市場狀況 .................................................................. 11. 第二節第二章. 研究背景與動機 ................................................................................... 8. 研究目的 ........................................................................................... 14. 文獻探討 ................................................................................................... 15. 第一節. 媒體併購管制 .................................................................................... 16. 一、. 媒體管制 .................................................................................... 16. 二、. 媒體併購的管制 ......................................................................... 19. (一). 媒體併購類型 ............................................................................. 19. (二). 媒體併購管制 ............................................................................. 20. 一、. 現有管制作法 ............................................................................. 23. 政治大 (三) 媒體垂直整合併購管制............................................................... 21 立第二節媒體垂直整合中有線系統併購新聞頻道的管制 ................................... 23. y. sit. 現有管制作法產生的問題 ........................................................... 31 偏重外在多元的結構管制 ........................................................... 31. al. 欠缺可遵循的一致性標準 ........................................................... 34. (三). 未因應個案狀況調整管制密度 .................................................... 36. (四). 所有權分散並未解決言論集中的問題.......................................... 38. n. (二). 第三節第三章. 新聞頻道多透過代理商洽談上架................................................. 30. io. (一). 頻道代理商多為有線電視系統業者兼營 ...................................... 28. er. 三、. 未建立公平的頻道上下架機制 .................................................... 26. Nat. (三). ‧ 國. (二). 影響現有管制作法的市場因素 .................................................... 25. ‧. (一). 學. 二、. Ch. engchi. i n U. v. 小結................................................................................................... 41. 研究方法 ................................................................................................... 43. 第一節、. 研究問題 .................................................................................... 43. 第二節、. 研究方法 .................................................................................... 44. 一、. 資料分析 .................................................................................... 44. (一). 次級資料分析 ............................................................................. 44. (二). 分析對象 .................................................................................... 44. (三). 分析資料來源 ............................................................................. 49. 二、. 深度訪談法 ................................................................................ 50. (一). 半結構式訪談 ............................................................................. 50. (二). 訪談對象 .................................................................................... 50. (三). 訪談大綱 .................................................................................... 52 4. DOI:10.6814/THE.NCCU.EMA.001.2019.F05.

(8) 第三節. 研究分析 ................................................................................................... 56. 第一節. 問題釐清 ........................................................................................... 57. 一、. 禁止整合與台灣市場狀況密切相關 ............................................. 57. 二、. 系統併購新聞頻道可能產生的問題 ............................................. 60. (一). 濫用市場地位導致不公平競爭 .................................................... 60. (二). 新聞頻道擔心影響上架產生內容壟斷.......................................... 61. 三、. 部分問題之形成另有其原因........................................................ 62. 四、. 小結 ........................................................................................... 65. 第二節. 目標確認 ........................................................................................... 66. 一、. 避免濫用市場力量、促進公平競爭 ............................................. 66. (一). 併購案轉受讓方確具相當影響力................................................. 66. (二). 應予必要限制、確保公平競爭 .................................................... 68. 二、. 避免操控意見市場、維護公共利益 ............................................. 70. 三、. 小結 ........................................................................................... 74. 二、. 標準訂定 .................................................................................... 79 過去：缺乏客觀標準 .................................................................. 79. io. (一). 建議：管制面向應予明確 ........................................................... 78. Nat. (二). 過去：管制重點不一 .................................................................. 75. y. (一). 審酌考量 .................................................................................... 75. ‧. 一、. 反思過去管制作法 ............................................................................. 75. sit. 第三節. al. er. (一). 學. (二). 政治大禁止整合以維護言論市場之多元................................................. 70 立所為決定未顧及產業發展所需經濟規模 ...................................... 71. ‧ 國. 第四章. 研究架構 ........................................................................................... 55. 建議：具體法規有其必要 ........................................................... 80. 三、. 決議方式 .................................................................................... 82. (一). 過去：偏重結構管制 .................................................................. 82. (二). 建議：不同管制方式的配套組合................................................. 83. 四、. 小結 ........................................................................................... 87. 第四節. n. (二). Ch. engchi. i n U. v. 對未來管制作法的建議 ...................................................................... 88. 一、. 結構管制 .................................................................................... 89. (一). 以市占率為主要考量、禁止整合之標準訂定應非常謹慎 ............. 89. (二). 審酌考量力求周全、強化主管機關產業調查之能力 .................... 90. 二、. 行為管制 .................................................................................... 91. (一). 以「市場主導者義務」作為主要附款.......................................... 91. (二). 落實新聞頻道日常監理、將附款列欸入評鑑換照予以監督 .......... 92. 三、. 其他建議 .................................................................................... 93. (一). 推動有線電視平台中立性 ........................................................... 93. (二). 反壟斷法條文保有隨市場狀況調整之彈性 .................................. 94 5. DOI:10.6814/THE.NCCU.EMA.001.2019.F05.

(9) (三) 第五章. 建立頻道市場進退場機制 ........................................................... 94. 結論與建議 ................................................................................................ 96 一、. 市場問題與決策考量 .................................................................. 97. 二、. 管制政策設計應注意事項 ........................................................... 98. 三、. 對於未來管制作法的建議 ........................................................... 99. 四、. 研究限制與建議 ....................................................................... 100. 參考文獻................................................................................................................. 101 一、中文文獻 .................................................................................................. 101 二、外文文獻 .................................................................................................. 112 附錄一近年來併購案 NCC 審議結果 ...................................................................... 114 附錄二 NCC 針對併購案附附款類型 ....................................................................... 116 附錄三個別訪談對象訪談大綱 ............................................................................. 117. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 6. DOI:10.6814/THE.NCCU.EMA.001.2019.F05.

(10) 表目錄表一：併購案中與新聞頻道相關之附款……………………………………………………24 表二：各頻道代理商一覽表…………………………………………………………………29 表三：目前各新聞頻道一覽表………………………………………………………………30 表四：禁止併購/新設新聞頻道之附款事項……………………………………………… 36 表五：禁止併購新聞頻道之轉受讓人背景 ……………………………………………… 38 表六：旺中併購中嘉案轉受讓人背景………………………………………………………45 表七：年代併購壹電視案轉受讓人背景 ………………………………………………… 46 表八：台數科併購東森案轉受讓人背景……………………………………………………48 表九：本研究次級資料分析來源……………………………………………………………49 表十：本研究深度訪談、意見徵詢名單……………………………………………………51 表十一：本研究分析個案背景………………………………………………………………58. 政治大. 表十二：主管機關於不同垂直整合個案之管制重點………………………………………78. ‧ 國. 學. 圖目錄. 立. 圖一：媒體管制類型與所欲達成目的………………………………………………………18. ‧. 圖二：其他國家與台灣對媒體併購的管制…………………………………………………22 圖三：有線系統經營者 MSO 市場占有率……………………………………………………25. y. Nat. 圖四：影響現有管制作法之市場因素………………………………………………………26. sit. 圖五：現有管制方式所生問題………………………………………………………………40. al. er. io. 圖六：有線系統垂直整合新聞頻道管制目標與法定目標關係圖…………………………66. n. 圖七：相關垂直整合個案背景與決議所欲達成目的(一)…………………………………69. Ch. i n U. v. 圖八：相關垂直整合個案背景與決議所欲達成目的(二)…………………………………72. engchi. 圖九：系統併購新聞頻道政策制定應注意重點……………………………………………87 圖十：系統併購新聞頻道政策制定之建議…………………………………………………93 圖十一：未來建議管制作法…………………………………………………………………95. 7. DOI:10.6814/THE.NCCU.EMA.001.2019.F05.

(11) 第一章第一節. 緒論. 研究背景與動機. 一、從媒體併購案中的不同意見書談起 2017 年 5 月 31 日，國家通訊傳播委員會（以下簡稱 NCC）針對荷蘭商 BIJ LOU B.V.及荷蘭商 PX CAPITAL PARTNERS B.V.申請轉讓偉齊股份有限公司、杰軒股份有限公司暨東森電視事業股份有限公司股權案（即台數科集團併購東森電視，以下簡稱台數科案）做出不予同意之決定1。至此，2017 上半年最受注目之. 政治大 NCC 在台數科案的決議理由中載明：NCC 成立以來，處理媒體併購案，均立. 媒體併購案畫下句點。. 就具相當規模之系統業者經營新聞頻道事，多予以特別審酌考量，即是為避免系. ‧ 國. 學. 統經營者與新聞、財經新聞頻道業者經由垂直整合，進而影響或減損當地民眾獲. ‧. 得資訊來源多樣性之機會；尤其針對多系統者經營者 MSO 與頻道業者整合案. y. Nat. 件，如藉由水平及垂直整合的市場力量，可能利用市場優勢地位（如頻道授權條. er. io. sit. 件）增加有線電視新進業者進入市場障礙之虞，亦或是可能經由其區域獨占之有線電視系統，透過頻道上下架及頻位調整方式，對於頻道業者造成差別待遇等情. al. n. v i n 形，為避免該等情事發生，NCC C h對於 MSO 整合新聞、財經新聞頻道案件，均極 engchi U. 為重視並嚴格進行審查（國家通訊傳播委員會，2017 年 6 月 3 日）。本案涉及有線電視系統與頻道集團之垂直整合，台灣數位光訊科技公司及其相關企業於有線電視系統市占率 9.89%，併購案若通過將掌握全國性衛星頻道數 13 個，其中含 2 個全國新聞頻道，整合後將成為有線廣播電視平臺最大的境內頻道節目供應事業。委員會議認為，本案垂直整合規模至為顯著，對產業發展及言論市場影響甚. NCC106 年 5 月 31 日第 750 次委員會議紀錄，參 http://www.ncc.gov.tw/chinese/news_detail.aspx?site_content_sn=67&is_history=0&pages=0&sn_f=37488 8 1. DOI:10.6814/THE.NCCU.EMA.001.2019.F05.

(12) 鉅，交易標的包含收視率常年居於新聞頻道第 3 大之新聞台，結構集中恐不利言論多元發展，經多數決議不同意本案2。然而，該會委員陳耀祥卻以現行法令規定並未絕對禁止有線系統與頻道進行垂直整合、本案即使因為健全產業秩序及確保言論自由必須進行必要之限制，依照必要性原則，亦應採行為管制，對當事人損害較小，本案決議未就此進行應有之衡量與理由論述，即採禁止結合之結構管制手段，亦違比例原則等為由，而提 3. 出不同意見書。這樣的意見並不是主管機關在面對媒體併購案中「有線電視系統經營者能不. 政治大 102 年 11 月 20 日第 566 次委員會議決議予以許可，但時任該會委員魏學文卻以立. 能擁有新聞頻道」議題時唯一的「不同」：壹傳媒電視股權轉讓案雖經 NCC 於. 為了保障多元化，對於難以量化的言論集中度，只能從風險控管著手，亦即假設. ‧ 國. 學. 市場集中度高的公司，其可能造成的言論集中度風險即相對較高，而本案申請人. ‧. 雖非高市場占有率之系統平台業者，但因為同時具頻道代理商身分，對頻道之上. y. Nat. 下架控制力亦可能產生內容影響與言論集中之風險，因此仍然必須加以規範。本. er. io. sit. 案申請之頻道交易案，以壹電視新聞台為例，在 102 年 4 月之類比頻道上架家戶數僅佔全國總訂戶數 4.35%，交易後，至 102 年 11 月止，類比頻道訂戶數已達全. al. n. v i n 國總訂戶數 60.02%，根據此資料可判定交易案中申請人對頻道上下架的確具有 Ch engchi U 控制力，且其控制力不可忽視等理由提出一部不同意見書4。. 二、垂直整合：為甚麼准？為什麼駁？近年來的媒體併購案大多是屬於有線系統之間的水平整合，如台數科集團旗下原有中投、大屯、台灣佳光及佳聯等有線電視，後於 105 年底又獲准透過母公司凱月併購新永安及大揚兩家有線電視。第二種型態則是跨業併購，如 NCC 在同註 1 同註 1 4 NCC102 年 11 月 20 日第 566 次委員會議紀錄，參 http://www.ncc.gov.tw/chinese/news_detail.aspx?site_content_sn=67&is_history=0&pages=9&sn_f=31228 9 2 3. DOI:10.6814/THE.NCCU.EMA.001.2019.F05.

(13) 2017 年 2 月通過呂芳銘買 TBC 的併購案，讓泛鴻海集團成功插旗國內有線電視。至於另一種併購型態則是垂直整合，其中當以旺中寬頻併購中嘉以及台數科併購東森電視為代表。由於反媒體壟斷法至今未完成立法，所以在併購案中，NCC 是以「追求媒體私有化與公共利益的均衡」為基本價值判斷，並參酌歐盟國家、美國對於跨媒體併購案有關消費者保護、公共利益的維繫及媒體多元表現（media pluralism）等審議原則，以：（一）維持市場公平競爭、避免言論集中。（二）達到內容多元。（三）保護與發揚在地文化。（四）資金來源與股權結構等要項作為附附款. 政治大. 之內容依據，在許可併購案時，對業者也課以義務與要求。（陳炳宏等人，2009；頁 103）. 立. 而觀察 NCC 所為附款，可以發現一個共通性，也就是對於有線電視系統經. ‧ 國. 學. 營者擁有新聞頻道的垂直整合是予以高度關注的：2010 年的大富併購凱擘案，. ‧. 因為台固與凱擘之訂戶數合計接近全國訂戶數 1／3，且涉及媒金分離之議題，. y. Nat. 因此 NCC 要求其三年內不能再擁有新聞及財經頻道；2012 年的旺中寬頻併購中. er. io. sit. 嘉案，因中嘉當時擁有 110 萬訂戶數係全國最大 MSO，亦對頻道上下架控制深具影響力，因此不宜再擁有新聞頻道，NCC 爰要求其與中天新聞台切割；2016. al. n. v i n 年 TBC 案的決議清楚載明，非經主管機關核准，申請人不得經營新聞頻道。而 Ch engchi U 在 2017 年的台數科併購東森案，「本案對產業發展及言論市場影響甚鉅，交易. 標的包含收視率常年居於新聞頻道第 3 大之新聞台，結構集中恐不利言論多元發展」更成為該案否准之理由。 NCC 之所以採取禁止垂直整合的結構管制手段，從該會在旺中案的決議理由：「委員會認為，擁有相當比率之有線電視平台，即擁有相當之頻道上下架控制權，間接影響消費者可接收之資訊內容，及對頻道業者產生控制力。因此有線電視平台擁有相當占有率之經營者，不宜再擁有或控制意見市場中最重要之訊息提供者-新聞頻道，避免其對意見市場產生太太操控力，以維護總體言論市場多. 10. DOI:10.6814/THE.NCCU.EMA.001.2019.F05.

(14) 元目標。」（國家通訊傳播委員會，2012 年 7 月 30 日）可得知，是希望藉所有權的多元來維護言論市場的多元。至 2013 年的壹電視案，則因買方練台生當時擁有的有線電視系統市占率僅約 1.95%，亦承諾終止三立與民視 2 新聞台之頻道代理權，主管機關因而在股權受讓人承諾將落實壹電視新聞台倫理委員會；壹電視新聞台、era news 年代新聞台等頻道之經營區隔，以及維持壹電視新聞台、era news 年代新聞台等新聞頻道之編採獨立自主等前提下，同意該併購案。而這也是唯一一個同意有線電視系統經營者可以經營新聞頻道的併購案。. 政治大三、決議之後的市場狀況立. ‧ 國. 學. 觀察現有的 16 個新聞台，除了壹電視與年代新聞台、台視與非凡新聞台，以及中視與中天新聞台的老闆是同一人外，其他新聞台的負責人背景各不相同。. ‧. 但就民眾普遍觀感來看，根據 NCC 分別於 1015、1036及 1057年委託進行的「電視. sit. y. Nat. 使用行為及滿意度調查報告」的調查結果得知，新聞及氣象報導向為民眾最常收. al. er. io. 看的電視節目類型，但受訪者對於本國新聞類節目品質感到不滿意的原因，以「針. v. n. 對單一議題大量重複報導」的比例最高，分別佔 72.6%、88.79%及 45.49%。. Ch. engchi. i n U. 進一步以特定個案觀察，105 年 12 月 15 日，包括無線及衛星在內的 7 個新聞頻道，同時報導台鐵 kitty 便當盒引起民眾搶購風潮的新聞，內容大同小異。此外，主管機關亦時常接獲民眾反映電視新聞充斥行車紀錄器、監視器、網路影片等速食新聞，以及重複率及同質性高的一窩蜂報導。而從 2012 年旺中寬頻併購中嘉案，除了旺中自家媒體，其他主流商業媒體幾乎沒有任何報導（黃琴雅，2012）；2017 年台數科案，各新聞頻道幾乎沒有任. 5 6. http://www.ncc.gov.tw/chinese/files/13092/2955_130923_1.pdf http://www.ncc.gov.tw/chinese/files/15090/3359_32090_150904_1.pdf. 7. https://www.ncc.gov.tw/Chinese/news_detail.aspx?site_content_sn=3500&is_history=0&pages=0&sn_f=360 44 11. DOI:10.6814/THE.NCCU.EMA.001.2019.F05.

(15) 何報導；同年 7 月，相較各新聞頻道即時且大篇幅報導某黨新北市立法委員和女助理進出汽車旅館的新聞；同時期某電視公司董事長同樣被拍到進出汽車旅館，新聞出現多日，卻未見主要電視新聞頻道有所報導（賴祥蔚，2017），亦可見各新聞頻道議題設定的態度。 2011 年 7 月獲准申設、卻遲未能全面上架有線電視系統的壹電視新聞台，在 2013 年 4 月之類比頻道上架家戶數僅佔全國總訂戶數 4.35%，年代併購壹電視交易案通過後，至 102 年 11 月止，類比頻道訂戶數已達全國總訂戶數 60.02%，更於 2014 年 1 月定頻於新聞頻道區塊第 49 頻位。. 政治大樣，到底要看誰的：上午十一十二點多打開電視看，發現年代在播王力宏的岳母立. 2014 年 1 月 8 日，民眾洪先生向 NCC 申訴：「年代和壹電視新聞內容都一. 昔日是影星，和南僑陳飛龍是紅粉知己，轉到隔壁壹電視，怎麼又是同一則新聞，. ‧ 國. 學. 畫面，記者聲音都一樣。還有一則中原大學附近診所，會開假診斷書給學生請假. ‧. 用，年代和壹電視畫面又一模一樣，我看這兩個台乾脆合併都一台算了，我突然. y. Nat. 想到，這練老闆應該之前有報導買下壹電視的人，新聞都長得一樣，何必須要兩. er. io. sit. 台，浪費資源，請 ncc 不要讓觀眾看到兩台都一樣的新聞吧。」「有線電視系統經營者不能擁有新聞頻道」從未明文規定，但我國有線系統. al. n. v i n 經營者迄 2018 年 6 月底止，共有 C h65 家業者，除了 7U家新進業者是跨區經營之外， engchi 8. 僅餘 9 個經營區在形式上是兩家系統業者競爭的偶占區域9，其它地區都已合併. 成一區一家的獨占經營，其中有 40 家為該經營區唯一經營者，走向一區一家壟斷的局面。而各系統業者多隸屬於有線電視多系統經營者（Multiple System Operator，MSO），顯屬言論市場中相當有顯著影響力地位之媒體。在此現狀下，當發生「已在『內容市場』占有顯著影響力」之媒體業者（例如新聞紙、電視頻道），欲進一步透過併購而在「平臺市場」（例如有線電視系統）再攫取顯著影響力，或者是「已在『平臺市場』占有顯著影響力」之業者，欲進一步涉足「內傳播業者名單 http://www.ncc.gov.tw/chinese/gradation.aspx?site_content_sn=1977&is_history=0 這 12 個形式上偶占的經營區分別是臺北縣市的中山區、大安區、萬華區、內湖區、板橋區、中和區、三重區、新店區、桃園縣北區、台中縣大里區、高雄市北區與南區。 12 8 9. DOI:10.6814/THE.NCCU.EMA.001.2019.F05.

(16) 容市場」，即會引發此種併購對於「言論市場意見集中」將造成嚴重負面影響之疑慮（陳炳宏，2010，轉引自黃國昌，2013，頁 74）；因此成為 NCC 少有例外之政策決定慣例。然而，即使是市占率低，卻仍能發揮相當影響力；即使市占率已近 10%，對於禁止併購以期降低對言論市場的影響之決議，有人卻覺得這樣的結構管制方式違反比例原則。而在高度防堵的結構管制手段下，電視新聞的內容卻還是民眾最常申訴的對象；2%不到的市占率仍然有辦法左右頻道的上架與否；說好的編採獨立自主卻變成一樣的新聞、一樣的畫面、一樣的記者。這樣的對比是不是代表. 政治大必要跳脫只是許可或否准的單一思維，而必須要去探究真正的問題癥結為何？如立主管機關對於有線電視系統經營者垂直整合新聞頻道案中所有權管制的政策，有. 何針對現存問題擬定政策，同時因應市場狀況納入更多的考量面向，才能達到預. ‧ 國. 學. 期的目標？引發了本研究的動機。. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 13. DOI:10.6814/THE.NCCU.EMA.001.2019.F05.

(17) 第二節. 研究目的. 隨著數位匯流、技術發展、資源共享以及高獲利等因素，加上為了集中資源以面對來自國際間的競爭，近幾年來台灣媒體併購的風潮未曾停止。而為避免因事業整合導致資訊來源的減損及影響意見管道的多元，主管機關必須採取各種手段以避免集團過大所帶來的負面影響。然而規管手段是否有效，取決於對目的、對象以及現況的瞭解與釐清。因此，本研究主要將整理過去主管機關在媒體併購案中針對有線電視系統經營者併購新聞頻道議題時，所做出的決議、理由，以及內部針對該項決議所提出. 政治大將針對學者專家、公民團體或實務界代表在主管機關就相關垂直整合個案召開之立之協同或不同意見書，希望藉此了解管制的出發點及希望達到之目的。此外，也. ‧ 國. 學. 公聽會或聽證會等場合所提意見與看法，對有線電視市場現況進行分析，希望瞭解市場的結構、運作方式以及現存或可能產生的問題；了解主管機關目前的監理. ‧. 作法是否確實能達到預期中的管制目的，以及規管手段及對象是否需調整；也希. sit. y. Nat. 望分析國外的規管做法，提供台灣可以參考之處。. al. er. io. 有別於過去希望藉結構管制達成言論市場多元的政策慣例，本研究將從管制. v. n. 手段切入，分析結構管制與行為管制的優缺點、管制理由與目的，以及現有規管. Ch. engchi. i n U. 做法所產生的問題為何；另將從市場現況探究真正應該解決的問題；同時就思考主管機關在設計政策的時候如何透過誘因導引、而非強制禁止，以達到賽局理論所說的「均衡」。如此在面對「有線電視系統經營者能不能擁有新聞頻道」的議題時，可以有更周全的思考面向，而不是只有許可或否准的絕對性答案。綜上，本研究希望達成的研究目的如下： (一) 綜整「有線電視系統經營者併購新聞頻道」議題相關政策之形成過程。 (二) 透過分析市場結構以及可能的管制配套，提出媒體併購案中「有線電視系統經營者能不能擁有新聞頻道」議題之政策建議。. 14. DOI:10.6814/THE.NCCU.EMA.001.2019.F05.

(18) 第二章. 文獻探討. 對於有線電視系統經營者得否擁有新聞頻道所涉集團化或垂直整合相關議題，過去研究重點多在是否會因為媒體產權集中導致影響內容多元化，例如陳炳宏（2009）曾針對年代、東森、中天及三立等新聞台探討媒體集團所屬新聞頻道如何報導集團相關企業的商品資訊進行相關研究；至於在垂直整合面向的研究重點多在有線電視垂直整合之影響與競爭、以有線電視與頻道之垂直整合分析反媒體壟斷法立法政策、從「斷訊」爭議探究垂直整合問題與規範、從產業經濟面分析垂直整合之發展與影響、如何透過垂直整合因應數位匯流所產生之變化等。. 政治大聯，或者垂直整合之影響、問題以及未來發展等。至於有線電視系統經營者能不立但相關研究係以內容分析來論證究竟媒體「集團化」與否和多元有沒有關. ‧. ‧ 國. 未有人探究。. 學. 能併購新聞頻道，以及兩者進行垂直整合之後可能會產生甚麼負面結果，目前尚. 黃國昌（2013）認為，由於新聞頻道是我國民眾最常收視的類型，而頻道能. sit. y. Nat. 否上架成為攸關存亡的關鍵，加上目前的有線電視系統又大多呈現獨占或由財團. al. er. io. 掌握的現象，因此在考量媒體整併對意見多元化及內容多樣化之影響下，建議在. v. n. 反媒體壟斷專法中應明定「具有一定市占率的有線電視系統業者不得與電視新聞. Ch. engchi. i n U. 頻道事業相互結合」。然而，是否確因兩者結合而妨礙多元，抑或市場中尚有其他的因素存在？是否不與有線電視系統經營者整併，新聞頻道的表現就不會產生偏差？只要和新聞頻道保持所有權分散，有線電視系統就無法影響言論市場？為了解以上問題，本章將管制概念出發，分析結構管制與行為管制的優缺點、管制理由與目的，以及現有規管做法所產生的問題為何；另外也從分析市場現況探究真正應該解決的問題；同時思考主管機關的政策應如何設計，才能達到管制與產業發展的均衡。. 15. DOI:10.6814/THE.NCCU.EMA.001.2019.F05.

(19) 第一節. 媒體併購管制. 所謂政府管制（state regulation）指的是一個公共機關對社會重視的活動所進行的持續性且針對性之控制（sustained and focused control），也因此，管制者與被管制者間存在著內生的緊張關係（Selznick，1985，轉引自蔡中民，2014，頁 35）。一般而言，政府在面對以企業為主體（尤其是私人企業）且具有競爭機制的市場時，所扮演的角色是維護市場的正常運作；惟有市場失靈時才主動介入，希望藉此消除或降低因市場無法有效分配資源而導致的不公平競爭（蔡中民，2014，頁 35）。. 政治大自己維持生生不息的狀態，也就是：「市場競爭，會帶來商品品質提升、價立. 以媒體為例，雖然古典經濟學學者 Jean Baptiste Say10曾說，經濟活動會. ‧ 國. 學. 格降低，最後消費者得利。」（葉淑婷，2015）。然而台灣的有線電視市場因為建置成本高昂、形成自然獨占、而非競爭，不僅不會發生競爭中「價格. ‧. sit. Nat. 場失靈」的主要原因之一，因此政府必須進行管制。. y. 降低，品質提升，消費者得利」的現象（Kang YuChi，2015），更成為「市. al. er. io. 對於媒體管制一般區分為「命令—控制」模式的內容/行為管制，以及. v. n. 「結構導引」模式的結構管制（石世豪，1997），以本研究關注的「併購案. Ch. engchi. i n U. 中有線電視系統經營者能不能擁有新聞頻道」議題所涉面向係與併購中垂直整合類型，以及管制手段中的結構管制模式相關。以下將先就媒體管制的概念進行說明，再進一步探討我國對於有線電視系統經營者能否擁有新聞頻道的管制做法。. 一、. 媒體管制. 結構管制源自於產業經濟學中的 SCP（Structure-Cnoduct-Performance）模型架構，認為市場結構將影響廠商行為，而廠商行為又將顯著影響市場最 10. http://www.econlib.org/library/Enc/bios/Say.html 16. DOI:10.6814/THE.NCCU.EMA.001.2019.F05.

(20) 後的績效（莊春發，2017）；而以 SCP 理論探究媒體產業，亦可發現市場結構確實是一切問題的根本（謝永軒，2017），因此希望透過「結構導引模式」（石世豪，1997）來決定可提供的廣播電視服務形式以及誰可以控制這些服務（Hitchens，2006），屬於一種「外在的多元主義」（external pluralism），主要是適用於獨占或寡占的事業（陳銘祥，1999）。結構管制的目的是希望媒體資源能夠在公平分配的原則下，由不同理念的個人或團體來經營，讓不同的聲音及意見都得以透過媒體發表，以幫助民眾在決策判斷時有最充分的資訊（張啟騰，2004，頁 42）。而為了避免市場. 政治大管機關就可介入進行事前管制，分散該廠商的獨占力量（莊春發，2014）。立經濟力過於集中，當市場上有廠商因獨占而可能發生影響競爭的狀況時，主. 林子儀（2002）認為藉維持媒體事業所有權的分散、亦即在多元的情況下防. ‧ 國. 學. 止集中壟斷，以及保持媒體事業在經營時的公平競爭秩序等作法，可以確保. ‧. 媒體自由市場的多元化競爭以及民眾選擇資訊的多樣化。至於管制的具體手. y. Nat. 段除了採行包括控制買賣方的集中度、產品差異化程度以及市場之進入障礙. er. io. sit. 等，亦包括禁止交叉擁有不同媒介的跨媒體所有權限制（謝永軒，2017）。內容管制亦可稱為行為管制（behavioral regulation）（Picard，1989，馮. al. n. v i n 建三譯，1994），屬於「命令與控制模式」，係直接透過命令強制或禁止管 Ch engchi U 制對象執行特定行為（石世豪，1997）。Picard（1989）認為這種管制是決. 定廣電媒體播放的實務原則（馮建三譯，1994），包括制止可能產生負外部效果的內容、反托拉斯法中關於價格協定、傾銷性價格或瓜分市場之協議等（謝永軒，2017），對於獨占或非獨占市場均有應用（孫正昇，2003）。內容/行為管制的目的是為了確保資訊與意見的多元化（Hitchens， 2006），因此藉規範特定事業的競爭規則，以保障市場的有效競爭和保護消費者之權益（孫正昇，2003，頁 17）。其管制標準主要是考量媒體使用稀有資源，基於公共利益有對大眾回饋的義務、保護兒童免於暴露在不良內容之下以及維護社會秩序等因素予以訂定（張啟騰，2004，頁 43）。 17. DOI:10.6814/THE.NCCU.EMA.001.2019.F05.

(21) 圖一：媒體管制類型與所欲達成目的（資料來源：本研究整理）. 媒體管制. 結構管制. 內容/行為管制. 結構→行. 外在的. 確保競爭. 特定行為. 媒體播放. 確保意見. 為→績效. 多元主義. 防止壟斷. 強制/禁止. 實務原則. 多元化. 政治大. 上述兩種管制手段中，結構管制對於所有權的規範，因為直接干預財產. 立. 權以及企業決定其投資與方向的自由，可能是企業最不願意接受的管制形式. ‧ 國. 學. （Hitchens，2006）；且是否「獨占」會隨著市場的範圍而改變；而這種管制手段雖然對於具有不可逆性質的個案（如併購交易）可「防患於未然」，. ‧. 但也因為「不可逆」，對於施予結構管制後可能造成的無法回復的後果都必. y. Nat. sit. 須列入考量。. n. al. er. io. 至於內容/行為管制涉及言論自由、社會產業發展等多元價值判斷，往. i n U. v. 往動輒得咎（黃財振，2014）；且因為市場是動態、而非靜止，可能因為政. Ch. engchi. 策制定的時間差導致管制無法達到預期目的、或因管制過當致形成產業發展的障礙（孫正昇，2003）；至於所賦予要求是否合理、是否有法律授權、是否確影響競爭，但卻因屬商業機制而為公權力難以介入範圍，以及是否因未有完整配套策略、導致單一行為的管制無法發揮效果（曾國峰，2017），都是內容/行為管制所必須審慎思考的。正因有上述考量，目前各國在訂定廣電媒體的規範時，鮮少有單採「結構管制」或「內容/行為管制」模式者（黃財振，2014，頁 14），必須視規範目標是否肩負政府特定政策之實現，有許多不同的配套管制組合（石世豪，2000，頁 130）；亦有學者認為，管制者應關注的是力求市場開放、確 18. DOI:10.6814/THE.NCCU.EMA.001.2019.F05.

(22) 保存在互相競爭之力量，以及未有限制競爭之疑慮等面向（莊春發，2002）。至於 SCP 理論當中的各要素亦非單向式的因果關係（謝永軒，2017），而有可能互相影響（例如依目前市場現況來看，改變結構並未連帶影響行為與其所產出的績效）。因此，應確認管制的理由與出發點、想要達成的目的以及市場上實際存在的問題為何，衡酌各種管制方式的優點及可能產生之問題，從而思考如何搭配以互補彼此不足，據以設計管制手段，才有可能發揮效果。. 二、. 政治大. 媒體併購的管制. 立. (一)媒體併購類型. ‧ 國. 學. 從 2006 年中廣、中視變更負責人開始，台灣媒體產業開始了一連串的併購風潮，其中部分案件是為了回應黨政軍退出媒體規定，國民黨因而陸續. ‧. 將黨營投資事業擁有之媒體股權釋出。之後的併購案則是因為台灣有線電視. sit. y. Nat. 產業的平均毛利率可達 4 成（施俊吉，2012），又因高建置成本而形成一種. al. er. io. 自然獨占的產業，具備高利潤又可壟斷市場的誘因；且為因應數位匯流趨. v. n. 勢，過去分別提供服務的業者亟思尋求整合機會。因此，不管是本國其他產. Ch. engchi. i n U. 業或外資紛紛以水平整合、垂直整合或跨業整合的方式搶進市場。以水平整合來說，除非在經營地區是區域壟斷、具有談判之能力，否則個別有線電視若產業規模太小，往往必須付出較高之頻道授權費用。且當市場規模不足的時候，將導致單位成本過高、生存不易，在數位匯流趨勢中更易被邊緣化，因此為了增加經濟規模和網路效益，提供相同服務的經營者會進行水平整合朝集團 MSO 發展（曾國峰，2016，頁 13）。整合達一定規模後，為控制通路進而在市場議價能力取得優勢地位（羅翊心，2014，頁 14），下游有線電視系統業者基於確保頻道取得的穩定性以及獲利提升的考量，會往上游的內容產業投資購併進行向上整合；而上游的 19. DOI:10.6814/THE.NCCU.EMA.001.2019.F05.

(23) 內容產業為確保所製作節目有一定之播送管道、穩定收視率以及有效率利用相關設備及資源，會對下游的有線電視系統產業進行向下整合的併購。另一種則是透過跨業併購來發展多角化經營。由於行動、有線電視與寬頻可以發揮加乘的效果，而諸如智慧家庭及物聯網，也必須要有 4G 和固網作為「最後一哩」的關鍵角色，因此電子科技業也透過併購的方式跨足有線電視。加上行動加值的應用範圍越來越廣，民眾的日常生活幾乎離不開網路，這樣的無限商機因此也吸引其他產業透過跨業併購進入媒體產業（曾國峰，2016）。. 政治大考量媒體集中化和集團化對內容來源及意見之多樣化、品質以及市場競立 (二)媒體併購管制. 爭可能造成負面影響，大多數民主國家均有所管制（羅世宏，2013，頁 4）。. ‧ 國. 學. 而管制政策中，不管是英、美等國透過限制個人或單一公司擁有的廣電執照. ‧. 張數或控制的資本來規範媒體產權之「參與模式」；或是德國以市占率或閱. y. Nat. 聽市場占有率為管制標的之「市占率模式」（羅世宏，2013），其重點大致. er. io. sit. 係以併購後是否符合公共利益、維持競爭狀態、保護言論多樣以及是否具支配意見市場之力量為管制原則（賴祥蔚、江雅綺，2015；洪貞玲，2013；陳. al. n. v i n 人傑，2013）。至於具體標準，則係透過委託第三方機構進行調查、與競爭 Ch engchi U. 法主管機關合作分析、進行經濟分析的委託研究、邀請各方提供意見、市場上是否有與跨媒體集團相抗衡的力量，以及根據「影響力」、「影響範圍」以及「即時性」等因素進行綜合考量後予以訂定（曾國峰，2016；賴祥蔚、江雅綺，2015）。至於台灣並未針對媒體併購訂有專法，若有個案提出申請，除依廣電三法規定辦理外，NCC 另以維持市場公平競爭、避免言論集中以及達到內容多元等要項作為附附款之內容依據，在許可併購案時，對業者也課以義務與要求（陳炳宏等人，2009；頁 103）。. 20. DOI:10.6814/THE.NCCU.EMA.001.2019.F05.

(24) 近年來的媒體併購案，除了旺中案因為停止條件未成就、致使該併購案未生效；而台數科案因不利言論多元發展、有限制競爭疑慮及自有資金不足等原因不予許可外，其餘併購案都是附附款予以許可11，屬於在結構上原則許可併購、但須負以行為義務的管制方式。至於所為附款，大致係依在產業鏈中所扮演角色及媒體類型分別課予內容管制、市場主導及普及服務等義務，至於保護消費者權益、尊重弱勢權益、促進多元文化及確保獨立經營則 12. 為共通義務。 (三)媒體垂直整合併購管制. 政治大少，但是，屬同一經營者的不同頻道，為減少支出，而把相同節目或內容片立當媒體併購涉及垂直整合時，雖然觀眾可以看的頻道數目雖然沒有減. 段安排於多個頻道播出的情形，讓觀眾即使在不同頻道、接收的還是同一業. ‧ 國. 學. 者、同一來源以及同一價值訊息的傳遞，影響了多元；至於有線電視系統經. ‧. 營者則可能透過排擠不是同一集團的頻道上架、或者把前揭頻道放在比較差. y. Nat. 的頻位，間接導致閱聽眾在接收訊息時的缺漏（楊深智，2015）。. er. io. sit. 為避免系統經營者運用上下游市場垂直整合力量造成限制競爭或不公平競爭現象，及促使頻道資源可引入更豐富多元及多樣之內容，以落實消費. al. n. v i n 者基本頻道收視權益之保障，美國針對系統業者與節目供應商的垂直整合以 Ch engchi U. 允許單一個人或實體擁有或控制一家電視網和一家有線電視系統為限（劉靜怡，2011）。德國媒體集中調查委員會認為對於內容製作、頻道組裝與頻道內容播送等不同產製之垂直整合應特別關注；而且除了新聞資訊等節目，電視影片（fictional programming）、運動賽事、兒童節目也具有形塑公眾意見之特徵與功能（賴祥蔚、江雅綺，2015）。另根據韓國廣電法施行細則規定，有線電視系統業者與頻道業互相擁有的數目以五分之一為上限（林麗雲， 2011，頁 20）。. 11詳如附錄一 12詳如附錄二. 21. DOI:10.6814/THE.NCCU.EMA.001.2019.F05.

(25) 至於我國則是在有線廣播電視法第 25 條第 3 項明定：「節目由系統經營者及其關係企業供應者，不得超過可利用頻道之四分之一。」在併購案中則賦予申請者有關市場主導者義務及反媒體集中限制。以旺中寬頻併購中嘉案為例，NCC 作出申請人應與中天新聞台完全切割以及中視新聞台變更為非新聞台等停止條件；並附以頻道節目由系統經營者及其關係企業供應者不得超過可利用頻道四分之一、無正當理由不得拒絕授權、一年內不得投資既有衞廣事業；三年內不得控制既有衞廣事業，且未經許可不新設新聞台、財經台及購物頻道等附款。至於在壹電視案則是要求. 政治大. 受讓人放棄三立新聞台及民視新聞台等頻道之代理。. 立. 圖二：其他國家與台灣對媒體併購的管制（資料來源：本研究整理）. ‧ 國. 學. 他國. 台灣. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 22. DOI:10.6814/THE.NCCU.EMA.001.2019.F05.

(26) 第二節一、. 媒體垂直整合中有線系統併購新聞頻道的管制現有管制作法. 如前所述，英、美、德等國家對於一般性媒體併購是以公共利益、競爭狀態之維持、言論多樣性之保護以及是否具支配意見市場之力量為管制原則。至於垂直整合，重點尚包括單一個人的控制力以及是否因整合產製過程中的不同角色，以至於影響觀眾接收訊息時的多元，但各國並未針對有線電視能不能併購新聞台有相關規範。德國更指出，除了一般認為可以引導大家如何看待這個世界的新聞節目外，包括電視影片或兒童節目也都具有型塑公. 政治大. 眾意見的功能，可見新聞頻道並不被認為具有獨特的地位。. 立. 而在台灣，即使法律未明文禁止，主管機關在面對垂直整合中「有線電. ‧ 國. 學. 視系統經營者能不能擁有新聞頻道」議題時，都是予以高度關注的：2010 年的大富併購凱擘案，因為台固與凱擘之訂戶數合計接近全國訂戶數 1／3，. ‧. 且涉及媒金分離之議題，因此 NCC 要求其三年內不能再擁有新聞及財經頻. y. Nat. sit. 道；2012 年的旺中寬頻併購中嘉案，因中嘉當時擁有 110 萬訂戶數係全國最. n. al. er. io. 大 MSO，亦對頻道上下架控制深具影響力，因此不宜再擁有新聞頻道，NCC. i n U. v. 爰要求其與中天新聞台切割；2016 年 TBC 案的決議清楚載明，非經主管機. Ch. engchi. 關核准，申請人不得經營新聞頻道。而在 2017 年的台數科併購東森案，「本案對產業發展及言論市場影響甚鉅，交易標的包含收視率常年居於新聞頻道第 3 大之新聞台，結構集中恐不利言論多元發展」更成為該案否准之理由。. 23. DOI:10.6814/THE.NCCU.EMA.001.2019.F05.

(27) 表一：併購案與新聞頻道相關附款（資料來源：洪貞玲，2017：613，本研究整理）案由. 附款事項（涉及新聞頻道之垂直整合）. 1.大富案. 申請人與其關係企業及直接、間接控制之系統經營者一年內不得投資類比衛星廣播電視節目供應事業；三年內不控制既有類比衛星廣播電視節目供應事業，且未經主管機關許可不新設新聞台、財經台及購物頻道。. 2.旺中案. （1）申請人及其關係人應與中天新聞台完全切割。（2）中國電視事業股份有限公司應完成營運計畫變更，將中視新聞台變更為非新聞台。（3）中國電視事業股份有限公司應完成設立獨立之新聞編審制度。. 3.壹電視案. (1). 股權受讓人所為具體承諾，納入壹電視新聞台及 era news 年代新聞頻道之營運計畫予以落實，且其執行情形為評鑑、換照之檢核重點：. (2). a.. 落實壹電視新聞台倫理委員會。. b.. 壹電視新聞台頻道之員工補實計畫。. c.. 壹電視新聞台、era news 年代新聞等頻道之經營區隔。. d.. 維持壹電視新聞台、era news 年代新聞等新聞頻道之編採獨立自主。. e.. 新聞頻道之涉己事件規範原則。. 政治大. 立. 有關民視新聞台及三立新聞台之頻道代理規劃，受讓人承諾民視新聞台之頻. ‧ 國. 學. 道代理契約將至 103 年 12 月 31 日止，屆期後即不再續約；另受讓人認知主管機關期望三立新聞台之頻道代理契約於 103 年 12 月 31 日前終止，受讓人願盡力進行該頻道代理契約終止之商談，以儘早終止該頻道之代理契約，並. ‧. 承諾三立新聞台之頻道代理權至遲於 105 年 12 月 31 日前終止，終止後即不再代理該頻道。. Nat. 4. TBC 案. sit. y. 非經主管機關核准，申請人與其關係企業，及 APTT 所屬國內有線廣播電視系統經營者及其關係企業不得經營新聞頻道。. al. er. 本案涉及有線電視系統與頻道集團之垂直整合，併購案若通過將掌握全國性衛星. io. 5.台數科案. n. 頻道數 13 個，其中含 2 個全國新聞頻道，整合後將成為有線廣播電視平臺最大的. Ch. i n U. v. 境內頻道節目供應事業。本案垂直整合規模至為顯著，對產業發展及言論市場影. engchi. 響甚鉅，交易標的包含收視率常年居於新聞頻道第 3 大之新聞台，結構集中恐不利言論多元發展，經多數決議不同意本案。. 前揭各案附款的做成顯與「擁有相當比率之有線電視平台，即擁有相當之頻道上下架控制權，間接影響消費者可接收之資訊內容，及對頻道業者產生控制力。因此在有線電視平台擁有相當占有率之經營者，不宜再擁有或控制意見市場中最重要之訊息提供者-新聞頻道，避免其對意見市場產生太大操控力，以維護總體言論市場多元目標。」（國家通訊傳播委員會，2012 年 7 月 30 日）有關；為確實了解市場運作如何對有線電視系統併購新聞頻道的准駁與否產生影響，以下將進一步探討影響現有管制作法的市場因素。 13. 同註 1，洪貞玲委員協同意見書 24. DOI:10.6814/THE.NCCU.EMA.001.2019.F05.

(28) 二、. 影響現有管制作法的市場因素. 根據 NCC 分別於 10114、10315及 10516年委託進行的「電視使用行為及滿意度調查報告」的調查結果，新聞及氣象報導向為台灣民眾最常收看的電視節目類型；而雖然目前網路、手機與平板電腦等的使用率愈來愈高，導致年青族群的消費者因為可以直接連接至國外網站或 app 內容，使得電視收視率逐年下滑（曾國峰，2016），但從整體市場狀況觀察，電視的涵蓋率在 2016 年為 86.6%，仍居各類媒體之冠（2017 台灣媒體白皮書）。至於全國有線系統經營者除了有三分之二的經營區是呈現一區一家壟. 政治大視多系統經營者（MSO），顯屬言論市場中相當有顯著影響力地位之媒體。立斷的局面外，多數系統業者又多隸屬掌握了市場上近 7 成用戶的五大有線電. ‧ 國. 學. 而即使各類線上影音平台積極發展，使得民眾收看影音內容的選擇更多元，不過有線電視依舊是民眾收看影視內容的主要管道之一（台灣好新聞，2017. ‧. 年 8 月 9 日），截至 2017 年 6 月底，有線電視的普及率仍達 6 成（國家通. al. er. io. sit. y. Nat. 訊傳播委員會，2017 年 8 月 9 日）。. n. 圖三：有線系統經營者 MSO 市場占有率（資料來源：本研究整理）. Ch. engchi. i n U. v. 14同註. 5 6 16同註 7 15同註. 25. DOI:10.6814/THE.NCCU.EMA.001.2019.F05.

(29) 而目前在有線電視市場除了將節目訊號提供給系統業者的衛星頻道，以及將電視訊號傳送至每個用戶的家中的系統業者外，在台灣，為了減少交易作業，同時掌握市場資源、保障節目來源，「頻道代理商」因應而生（談如芬，2016）。若從產業鏈分工的角色來看，頻道代理商是讓有線系統能獲得穩定利潤、以及讓頻道業者可以獲得足夠授權費的運作機制。表面上看起來，「系統」在這個過程中的角色，一如旺中集團在旺中併購案中所言：只是負責傳輸頻道內容的「平台」（Tai Chih Chun，2012）。然而，我國有線電視系統經營者卻因不只在同一個平台中可以掌控頻道是否. 政治大道至其他平台（如 MOD）上架的權力、以降低對自身及集團所屬有線電視立. 能上架、以及上架之後會被放在哪個位置；更有杯葛平台中收視率較高的頻. 系統的威脅，而超越平台角色。且據觀察，我國頻道代理商多為有線電視多. ‧ 國. 學. 系統經營者（MSO）所兼營，這樣的權力結構也使得本來就因掌控頻道上下. ‧. 架而得以把持言論市場入口的系統業者，權力更形壯大。. y. Nat. n. al. 頻道上下架機制. •把持言論市場的入口 •不同平台的不公平競爭. 頻道代理商. C h多為系統業者兼營 U engchi •具規模之頻道代理商均為MSO兼營. •「成批談判，整批定價」的談判優勢. er. io. 未建立公平的. sit. 圖四：影響現有管制作法之市場因素（資料來源：本研究整理）. v ni. 新聞頻道多透過. 頻道代理商洽談上架. •依賴代理商洽談上架的新聞頻道，為了爭取上架許可，以及較佳的利益分配，會迎合系統業者偏好，扭曲新聞內容。. (一)未建立公平的頻道上下架機制依目前運作模式，有線電視系統是介於內容供應者和收視端的關鍵角色：系統經營者一方面向用戶收取收視費，而在面對內容供應商時，強勢的. 26. DOI:10.6814/THE.NCCU.EMA.001.2019.F05.

(30) 內容提供者可以向系統經營者收取授權金；相反地，較弱勢的內容提供者則是向系統經營者支付上架費；至於必載頻道則無市場價格17（談如芬，2016）。依業界慣例，頻道與系統每年換約一次，但頻道授權或年度頻道換約都是由有線電視集團、衛星電視頻道集團及頻道代理商等三方協商的結果，個別頻道只能被迫接受、以支付高額的上架費方式要求上架（Tai Chih Chun， 2012）。根據天下雜誌在 2015 年 6 月刊登的一篇「誰綁架了你的眼球」報導（程晏鈴，2015）指出，目前領有執照的頻道遠比上架的數目要多，很多業者因為有線電視業者的關係，空有執照卻上不了平台。而包括凱擘、中嘉、. 政治大戶，更因為同時兼營頻道代理商，幫觀眾決定了哪些頻道可以上架。立. 台固、台灣寬頻以及台灣數位光訊等五大 MSO 不只掌握全台超過七成用. 一般來說，系統業者決定要讓哪些頻道上架，大多取決於節目內容、收. ‧ 國. 學. 視率高低，以及該頻道和自身的關係。若系統業者和頻道形成垂直的整合關. ‧. 係，對頻道來說，除了可以確保獲得上架機會以及較好的頻位外，也同時可. y. Nat. 以獲取來自系統業者的行銷資訊，藉以分散投資風險（劉定基，2014）。而. er. io. sit. 對系統業者來說，集團化加上垂直壟斷的機制，除了讓自己的頻道來源無虞，還可以透過讓不屬於「自己人」或具有威脅潛力的競爭頻道無法在大多. al. n. v i n 數的有線電視系統上架，以及拒絕讓旗下頻道上架到具有競爭關係、新加入 Ch engchi U 市場的內容平台等手段，來保障集團內系統業者的寡佔地位（邱家宜，. 2017）。至於在代理商把所代理頻道進行批發式的統賣（也就是把優質頻道與劣質頻道包裏授權）的運作模式下，即使消費者向系統商反映某個頻道太爛，爛頻道永遠不會退場，消費者的利益因此被犧牲（Tai Chih Chun，2012）。這樣的狀況短期內還是會繼續維持，因為即使目前多數有線系統都已數位化、可容納之頻道數量大幅增加，然由於消費者收視習慣、收視率調查範圍. 17舉例來說，系統經營者每個月會支付給東森電視旗下. 8 個頻道共數億元的授權金（平均 1 個頻道每月授權金達數百萬元）；而位於後段頻位的臺灣藝術臺每個月則必須向系統經營者支付約 8~9 百萬元才能上架。同樣屬於旺旺集團的中天綜合台、娛樂台與新聞台等 3 個頻道都可以向系統經營者收取授權金，但同集團的中視因為是必載頻道，所以就沒有這筆收入。 27. DOI:10.6814/THE.NCCU.EMA.001.2019.F05.

(31) 限制、廣告收益及尚未數位化之收視戶只能看到 100 個頻道，基本頻位仍為兵家必爭之地。透過垂直整合，系統業者在經濟市場能獲取經濟利益，在言論市場也能取得一定的發聲權，所以，系統雖然是平台，卻影響言論市場的多元性甚鉅：它掌握了讓頻道能否上架的權力，掌握頻道業者的生殺大權，同時也把持了言論市場的入口。除了同一個有線電視系統平台會因水平、垂直整合產生不公平的競爭狀況之外，不同的收視平台同樣存在著不公平問題。隨著寬頻網路建設日趨完. 政治大 Protocol Television，IPTV）就是利用網際網路收看電視視訊的應用服務（周立善，寬頻服務在應用上不斷地推陳出新，其中，網路協定電視 IPTV（Internet. 杏娟，2013），中華電信身為台灣電信產業龍頭，也從 2004 年 3 月起推出. ‧ 國. 學. MOD「大電視」服務。由於同樣是在提供視訊內容，被視為是和有線系統. ‧. 平台具備類似服務內容和服務型態的競爭者。但除了因為受限於廣電三法黨. y. Nat. 政軍條款，不得不以適用電信法為其解套，卻反而造成 MOD 對頻道經營及. er. io. sit. 頻道組合均無主導權外，「有線電視圈有個不成文的潛規則，上了有線電視，就別想去 MOD 上架。」（曹以斌，2017），也造成 MOD 迄今開機率及用. n. al. Ch. 戶成長有限的經營困境。. engchi. i n U. v. (二)頻道代理商多為有線電視系統業者兼營頻道代理商的產生其來有自：對境內頻道來說，早期頻道授權價格混亂，且在推銷自家頻道的過程中常必須耗費相當的交易成本，為了處理大量頻道在同一時間進入有線電視市場的需要，頻道代理商應運而生（蘇元和， 2017）。而對想進入台灣市場的境外頻道來說，由於必須面對下游通路 300 多家的有線播送系統與共同天線業者，為確保頻道可以順利上架，還有後續頻道推廣、簽約、款項催收等相關事宜，因此尋求系統業者協助，也促使代理模式漸為市場接受，並逐漸演變為系統業者身兼頻道代理商的生態（何佩儒，2017）。從整個市場結構來看，有線電視的上游是頻道內容業者，它們 28. DOI:10.6814/THE.NCCU.EMA.001.2019.F05.

(32) 提供內容給 MSO；而 MSO 底下有很多獨立系統台，負責把內容傳輸給終端消費者，而頻道代理商就是在系統業者與頻道商之間的媒介角色（徐翠玲， 2016）。若從產業鏈分工的角色來看，頻道代理商是讓有線系統能獲得穩定利潤、以及讓頻道業者可以獲得足夠授權費的運作機制。目前台灣主要的頻道代理商包括了前衛星公會理事長練成瑜成立的大享及永鑫多媒體、佳訊錄影、東昱、全球數位媒體、浩緯、優視傳播，以及允誠。由下表可知多數頻道代理商均為有線電視多系統經營者（MSO）所兼營，而除了必載的無線電視頻道、不收授權費的宗教頻道，以及處於較後頻. 政治大. 段的股市財經頻道，位於基本頻道前 70 頻位的頻道幾乎都是委由頻道代理商協調上架。. 立. ‧ 國. 學. 表二：各頻道代理商一覽表（資料來源：蘇元和（2018），本研究整理18）頻道代理商. ‧. 大享. 頻道. 東森綜合台（32）、東森戲劇台（40）、東森幼幼台（25）、東森新聞台（51）、東森財經新聞台（57）、東森電影台（62）、東森洋片台（66）、緯來日本台（75）、緯來綜合台（26）、緯來電影台（63）、緯來戲劇台（43）、緯來育樂台（71）、緯來體育台（72） CNN（05）、CARTOON NETWORK（22）、ANIMAX（96）、CINEMAX（70）、 HBO（65）、FOX SPORTS（73）、FOX SPORTS2（74）. n. al. er. io. sit. y. Nat. 永鑫多媒體佳訊錄影. 東昱全球數位媒體浩緯. 與系統商關係. Ch. i n U. v. 東風衛視（37）、MUCH TV（38）、年代新聞台（50）、JET TV（46）國興衛視（76）、DISCOVERY 旅遊生活（21）、迪士尼（23）、壹電視新聞台（49）、壹電視資訊綜合台（85）、壹電視電影台（83）、非凡商業台（89）、非凡新聞台（58）、好萊塢電影台（68）、NHK WORLD PREMIUM（98）、彩虹（256）三立台灣台（29）、三立都會台（30）、三立新聞台（54）、MTV（93）八大戲劇台（41）、八大第一台（27）、八大綜合台（28）、八大 HD 戲劇台 TVBS（56）、TVBS 新聞台（55）、TVBS 歡樂台（42）、中天娛樂台（39）、中天新聞台（52）、中天綜合台（36）、Discovery（19） Z 頻道（95）、LS TIME（64）. engchi. 優視傳播. MOMO 親子台（24）、國家地理頻道（18）、FOX 頻道（78）、衛視西片台（69）、衛視中文台（31）、衛視合家歡台（77）、衛視電影台（61）. 允誠. 動物星球（20）、超視（33）、霹靂台灣台（11）、AXN（67）、好消息（15）、好消息二台（15）. 練台生. 練台生中嘉. 富邦. 括弧中之數字為該頻道於臺北市寶福有線電視系統所在頻位， http://www.pfcatv.com.tw/tv01.php，另壹電視資訊綜合台及壹電視電影台僅於北都、新北市、全國、大豐、數位天空、新彰、新高雄等系統上架，八大 HD 戲劇台目前未上架。 29 18. DOI:10.6814/THE.NCCU.EMA.001.2019.F05.