第四章 研究分析
第三節 反思過去管制作法
三、 決議方式
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強化現有壟斷機制（江雅綺，北科大助理教授，台數科案公聽會，
2017.01.23）。因此必須回到通訊傳播基本法第一條規定的精神，確認主管 機關管制的目的應該是要去營造一個公平競爭之外，還要可以發展的環境；
因為如果你讓他沒有獲利，就無法發展，沒有獲利又要求那麼多的行為管 制，那業者就只會虛應故事（何吉森，訪談，2018.10.19）。
必須把市場狀況攤開來看，思考如果這樣子訂會限制到那些業者，
會不會影響既有業者已經在經營的事業範圍。而管制的動態應該是 要去跟市場的動態要去互相關照，所以那個彈性除了會出現在當絕 對上限經過公開討論程序決定界線之後，給予一些在這個紅線之外 的其他的彈性，另外一個就是接下來要觀察整體環境的市場變化
（洪貞玲，訪談，2018.08.02）。
由此可知，特定媒體對於意見市場之影響係相對、而非絕對，因此相關 政策的形成都必須考慮數位匯流的產業環境發展趨勢。而除了考量外在的市 場狀況，何吉森（訪談，2018.10.17）認為，紅線的標準是用個案累積、而 且要回到做決定的時候、當時的產業環境所顯現出來的數據來訂定。因此，
主管機關的產業調查部門必須要可以分析調查所得的資訊，要知道這樣的數 字代表甚麼意義，是不是在結構管制或行為管制要做怎麼樣的改變：可以再 開放？或是應該要再調整？這都會影響到所採行的管制手段及管制內容。
三、 決議方式
(一)過去：偏重結構管制
如前整理，主管機關對於媒體併購案的准駁大多是採取附附款予以許 可；亦即結構上原則許可併購、但須負以行為義務的管制方式。然而，在面
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對有線電視系統經營者能否併購新聞頻道的議題時，主管機關多偏向外在多 元的結構管制。除了在旺中案要求申請人必須與新聞頻道切割、台數科案以
「本案交易標的包含收視率第 3 大之新聞台，結構集中恐不利言論多元發 展」為由否准；唯一例外的壹電視案雖採要求經營區隔及編採獨立自主的行 為管制，然仍有委員提出不同意見書。
相關個案決議之如前節分析主管機關決策考量可知，主要係基於有線電 視系統業者操控頻道上下架，可能造成濫用市場力量、而對公眾意見形成巨 大影響；如再整合新聞頻道將因成為市場上新聞主要供應者，而存在減損「客 觀」、「中立」及「平衡」之重大負面效應等原因，希望避免系統經營者藉 垂直整合影響言論多元。
然據本研究文件檢閱可知，一般對於媒體管制的方式概分為結構管制與 行為管制，其中結構管制是一個事前的管制，就是他對市場的規模先給一個 限制；同時也比較明確，就是先讓想要進來這個市場的業者知道最大容許上 限，他會是在這樣的市場規模裡面去發展的（洪貞玲，訪談，2018.08.02）。
對決策者來說，因為未來的行為管制都是不可期的，而結構管制有 他立即性的效果，所以主管機關會當然從結構管制去要求（何吉 森，訪談，2018.10.19）。
由此可知，結構管制具備明確、立即性的效果；不難想見主管機關因中 嘉集團是當時最大的 MSO、台數科案曾不法移頻三立，因此在相關停止條 件及否准理由中，希望藉禁止系統業者併購新聞頻道的結構管制作法，來達 成維護意見市場多元及市場公平競爭的目的。
(二)建議：不同管制方式的配套組合
然而，賴祥蔚（訪談，2018.08.03）認為結構管制很難量化，而且沒有 經驗證據支撐；更何況整個電視觀眾已在下降，個別業者即使佔 40%、50%、
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其影響力都相對有限。至於禁止併購在網路之前的時期也許通，網路之後是 很不通的；因為網路可能完全沒有市占率，可是他的具體的影響力就比電視 大，因此結構管制很辛苦，但不一定會有效，更有可能造成大家一窩蜂的現 象。
過去大家就是習慣結構管制，不准他買，一來對台灣產業不好，二 來沒有效。如果大家都是獨立的，每個人都要搶大的市場，就會都 長得很像；如果是壟斷，就會說這個做八卦，這個做深度的老人。
台灣就是很明顯的例子，新聞頻道這麼多，內容都差不多，因為大 家都搶最省錢、最多人的那一塊（賴祥蔚，訪談，2018.08.03）。
而行為管制則是針對不同個案的情況來調整管制內容，並可列為營運計 畫來要求業者，因為營運計畫就是業者跟主管機關訂的行政契約（何吉森，
訪談，2018.10.19）。
行為管制他有點像是醫生看病，就是你出了甚麼病，我來找藥方，
所以如果擔心系統台買了新聞頻道他會干涉言論、干涉上下架，那 就針對這個來想解方，解方不一定是不准他買（賴祥蔚，訪談，
2018.08.03）。
主管機關在壹電視案中基於受讓人承諾將落實倫理委員會、維持經營區 隔與編採獨立自主等前提下同意該併購案，同時將相關承諾納入壹電視新聞 台及 era news 年代新聞頻道之營運計畫之作法即為行為管制之代表。但行為 管制是當營業行為或者是在市場上面的競爭，出現了妨礙公平競爭的行為之 後，才有辦法介入，他不可能事先預設說你會做出危害市場的事情。唯一有 的事先的方式就是在附款的時候去說，你不可以這樣那樣，但那只是教示性
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的（洪貞玲，訪談，2018.08.02），況且行為管制還有介入言論自由的疑慮，
必須相當謹慎。
擁有者對媒體就是會有直接控制權，而且會主導言論走向，因此，
我寧可讓很多不同的人來經營媒體。而且結構管制先做好，主管機 關對內容管制就可以不要介入那麼多，那個風險會很高，相較之 下，政府介入結構的正當性是比較高的（洪貞玲，訪談，
2018.08.02）。
而雖然洪貞玲（訪談，2018.08.02）認為有一些狀況是沒有辦法撤銷、
或是不可回復，因此媒體交易案必須非常小心，從而限縮了行為管制被採行 的可能時，但只要將管制重心移到仍受特許管制的業者身上，就沒有這個顧 慮：
不需要擔心決定做成無法回復，因為只要買方遵守就好，比方說，
凱雷賣給台數科，就管台數科就好，台數科做不好就取消東森的執 照，這樣他就變成是買一堆廢物（賴祥蔚，訪談，2018.08.03）。
至於除了禁止結合，或者許可、但透過後續附款予以行為管制外；關尚 仁（世新大學教授，旺中案第 2 次公聽會，2012.05.07）認為應該要信任廣 電的專業，讓專業的人以專業自主的方式來經營；因此，可成立管理委員會 管理新聞頻道，董事會不得直接介入頻道事務，以落實所有權與經營權的分 離（陳炳宏，電郵意見徵詢，2018.11.01），或是透過外部自律，確保新聞 部門的獨立運作亦為可行之方式。
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就是落實編輯室公約，只要確保編輯室公約的屋頂跟防護罩，總編 輯、採訪主任跟記者就可以自由發揮。還有像是包括自律委員的外 部委員要超過、然後主席必須是外部委員，用這樣的一個模式，來 確保整個新聞部門的獨立運作（賴祥蔚，訪談，2018.08.03）。
雖然陳炳宏（電郵意見徵詢，2018.11.01）認為自律委員會是好主意所 以一開始才入法，但上有政策下有對策，會公正客觀挑委員的頻道，基本上 都不太會有問題，但有問題的媒體會盡量挑「好（說話）學者」，因而對自 律委員會的功能存疑。但仍有人認為自律委員會還是必須接受外界檢驗，因 此仍能發揮一定效果，而可作為行為管制的要求。
某個社會賢達人士在某個問題媒體，他假如因為媒體有某些問題的 時候，他也會被其他人來挑戰。這樣的質疑對當事人來說都不是好 事，所以某種程度他們還是會扮演好這個角色 （H 先生，訪談，
2018.09.07）。
如上分析可知，雖然結構管制具備立即性效果，但以本研究文獻檢閱及 資料分析結果發現，禁止垂直整合與內容多元尚無絕對之因果關係、且主管 機關仍肩負促進產業發展之任務；至於行為管制雖向被認為僅具教示意義、
而無實質作用，但這種質疑其實反映的是主管機關在附款做成後應思考如何 落實後續之監督，而非質疑是否應以行為管制規範垂直整合，況且，目前諸 多作為都須受外界檢視，亦能產生一定之效果。
經分別就制度設計、管制手段、規範面向以及標準訂定等面向與 NCC 委員、學者及業者進行深度訪談或電子郵件意見徵詢，整理政策提出應注意 重點如下表，主管機關必須確實針對市場上問題調整管制手段及確認管制重 點，才有可能達到想要的目標：