避免操控意見市場、維護公共利益

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二、 避免操控意見市場、維護公共利益

除了上揭所提到的在經濟面向上希望促進市場公平競爭的目的之外，由 於媒體身為社會公器，尚有其應擔負的社會責任。

(一)禁止整合以維護言論市場之多元

鑒於電視已成為我國民眾最主要的資訊和娛樂來源，且臺灣媒體產業已 走向大者恆大的集團化趨勢，媒體所有權集中以及跨媒體結合不同媒體除可 能造成濫用市場力量、形成對公眾意見的巨大影響力外，更可能使擁有多個 新聞頻道的媒體成為市場上新聞主要供應者，甚至是新聞市場主導者，將存 在減損「客觀」「中立」及「平衡」之重大負面效應。而從國際趨勢來看，

歐洲媒體機構研究報告亦認為所有權管制精神之一即在防止媒體所有權者 有妨礙媒體編輯自由（editorial freedom）的情形。因此，擁有相當比率之有 線電視平台，即擁有相當之頻道上下架控制權，間接影響消費者可接收之資 訊內容，及對頻道業者產生控制力，不宜再擁有或控制意見市場中最重要之 訊息提供者-新聞頻道，避免其對意見市場產生太太操控力，以維護總體言 論市場多元之目標（蘇蘅，時任 NCC 委員，旺中案協同意見書，2012.07.25）。

況且，站在觀眾的角度來說，問題不只是價格會不會變動，因為當所有 的管道都在報導，或是都在偏屬特定集團利益的時候，顯然這個言論是不自 由的（蔡蕙如，民眾，旺中案第 1 次公聽會，2011.10.24）；而當新聞頻道 轉變成系統業者的時候，更有可能會造成競爭的不對稱性而影響到多元意見 的呈現（周俊廷，台大助理教授，旺中案第 2 次公聽會，2012.05.07）。

為了讓公共利益不受支配、營造一個健康的傳播環境（林淑芬，立委，

旺中案第 1 次公聽會，2011.10.24），NCC 爰於旺中案做出：申請人及其關 係人應與中天新聞台完全切割；中國電視事業股份有限公司應完成營運計畫 變更，將中視新聞台變更為非新聞台；中國電視事業股份有限公司應完成設 立獨立之新聞編審制度三項停止條件。申請者於成就停止條件，本案許可始

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能生效，若申請者未履行負擔，或停止條件成就後又有違反，得廢止原許可

（蘇蘅，時任 NCC 委員，旺中案協同意見書，2012.07.25）。

魏學文（2013）於壹電視案不同意見書中更提出目前上架國內類比新聞 頻道計有壹電視新聞台、era news 年代新聞台、非凡新聞台、三立新聞台、

民視新聞台、中天新聞台、TVBS、東森新聞台、東森財經新聞台，共計十 個頻道；本案申請通過後，申請人所代理及擁有的新聞頻道將有五個，明確 已達「廣播電視壟斷防制與多元維護法」草案管制門檻。雖該草案尚未經立 法院通過，惟基於行政機關處理一致性，仍應依草案之精神處理：應就申請 人代理與擁有之新聞頻道市場規模，考量其控制力是否已使所控制之新聞市 場集中度達到必須風險控管之程度。

台數科案則是經多數委員認為因涉占有市場 10%之有線電視系統業者 經營數個新聞頻道，對於市場競爭與言論多元、新聞專業自主等有相當疑 慮，應要求對於系統經營者與新聞頻道經營之間進行一定程度之切割，方符 合在維護市場秩序與言論多元之規管目的，也才符合主管機關審查重大媒體 購併案之一致性。然而在審議過程中因買賣雙方皆明確表示無切割新聞臺，

或分割經營等規劃，而經委員會議認將對公共利益造成無法彌補之損害，爰 經多數意見否准（洪貞玲，NCC 委員，台數科案協同意見書，2017.05.31）。

(二)所為決定未顧及產業發展所需經濟規模

上揭主管機關決策之考量雖係充分考量市場現況而做成相關決定，但在 民主自由國家，產業自負盈虧，應該給產業比較大的自主空間（彭淑芬，台 灣有線寬頻秘書長，旺中案第 2 次公聽會，2012.05.07）；況依通訊傳播基 本法第一條：「為因應科技匯流，促進通訊傳播健全發展，維護國民權利，

保障消費者利益，提升多元文化，平衡城鄉差距，特制定本法。」規定，主 管機關同時擔負「促進通訊傳播健全發展」之責任。NCC 不應只是監理單位，

必須透過夥伴關係讓業者在公平競爭下得到很好的環境（劉文雄，台灣通訊 傳播產業協進會理事長，旺中案聽證會，2011.09.06）

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圖八：相關垂直整合個案背景與決議所欲達成目的(二)（資料來源：本研究整理）

此外，現在的產業面臨經濟規模太小、產業整合不足將導致資源被碎片 化（羅文龍，首特科技總監，台數科案公聽會，2017.01.23）；因此，臺灣 未來勢必面臨各個行業都會整合的狀況（黃齊元，私募股權基金會理事長，

旺中案第 2 次公聽會，2012.05.07）。更何況，新聞頻道要有夠大的營收獲 利才有堅強的編審團隊去控制品質，做好內控，更有能力去做一些專題企 畫，過度切割將有導致所製播內容劣化之疑慮；這也是為什麼目前很多人會 認為新聞頻道是娛樂事業，完全是以收視率，而不是以引導議題、深入分析 或評論為主（何吉森，訪談，2018.10.19）。

況且禁止系統業者去買是怕他壟斷言論，但是現在這些亂象其實都存 在。而且台灣媒體市場太小，如果一直切割，新聞採訪的成本又很高，沒錢 只好採訪很表面的新聞。不讓系統業者或財團買新聞頻道，一來反而讓台灣 的新聞頻道活不了，二來就算他們沒有買，他能不能影響？他透過廣告一樣 可以影響（賴祥蔚，訪談，2018.08.03）。

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而當在數位匯流環境中，消費者的選擇不是只有有線電視時，勢必要進 行產業整合，而這樣的整合是一個新的機會、不是壟斷；因為，以這樣的一 個資金跟資產的規模並不具備壟斷的能力（王秋萍，東森電視法務長，台數 科案公聽會，2017.01.23）。

這件事情隨著科技發展越來越不可擋，除非就是自我設限，讓所有 的媒體業者在台灣消失，或是極端的非常小。所以一個新的管理法 規是需要和業者共同來討論的。因為釐清楚以後就會看到，其實業 者在乎的還是生存，法規都可以限制，但當媒體都生存不下去的時 候，這些東西只會讓他更劣化（H 先生，訪談，2018.09.07）。

以壹電視案來說，當時買方評估壹電視擁有全台灣最先進的設備以及最 優質的人才，在 MOD 經營期間收視率也是第一，但廣告營收根本無法支應，

長期處於虧損狀態，所以必須協助壹電視在有線電視系統上架，才能增加營 收（陳守國，年代網際執行董事，壹電視案公聽會，2013.07.02）。而鑒於 網路廣告量已超過電視，整個產業趨勢正在改變，因此產業必須進行整合才 能面對來自各方的競爭；其中很重要的即是內容供應者需要平台業者所具備 的技術能力來彌補所欠缺的資源，合作發展軟硬體整合的創新服務，這樣產 業才會有發展的空間（王秋萍，東森電視法務長，台數科案公聽會，

2017.01.23）。

此外，限制有線電視系統經營者併購新聞頻道一個很重要的原因是希望 維持意見市場的多元，避免因為媒體集中而不利言論多元（何吉森，時任傳 播內容處處長，旺中案聽證會，2011.09.06）；但言論自由不是專屬任何人、

某些人的神主牌，除非否定台灣現在是一個開放的社會，不然絕對有能力建 立一個合理的遊戲規則，而不是只是消極一昧地抗拒跟恐懼、排他（邱琦瑛，

律師，旺中案第 2 次公聽會，2012.05.07）。以臺灣目前發出三百多張衛星

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電視執照的狀況來看，所有權的多樣並沒有問題；至於所有權的多樣與內容 多樣是否有因果關係，不管是從學理或是法院判決都未有定論，而從目前閱 聽眾可以從各種管道接收內容也證明了暴露的多樣性，因此主管機關必須思 考要追求的多樣是甚麼？同時必須考量甚麼樣的管制手段比較妥適。

現在就是要創造一個環境讓業者可以生存、可以真正競爭；他獲利 之後才能去要求行為管制，要求他投資，不然現在去要求只是在應 付主管機關，只有量的提升，但是沒有品質，這就是一個關鍵的地 方（何吉森，訪談，2018.10.19）。

三、 小結

根據這一節的分析，主管機關禁止有線電視系統經營者併購新聞頻道雖 充分體現通訊傳播基本法以及國家通訊傳播委員會組織法中確保市場公平 有效競爭、保障消費者權益及提升多元文化的精神，但在必須兼顧產業發展 的前提下，是否都要予以最高密度的結構管制、或是有與行為管制搭配的空 間，是必須思考的重點。

為了解決現有管制作法產生的問題，本研究希望能在解決市場上的問 題、兼顧政策一致性以及維護產業發展的前提下，提出未來管制作法的建 議。以下將就管制重點之擇定、政策一致性之維持，以及反壟斷法之設計如 何因應環境變化、如何彌補結構管制之不足，以及後續附款如何落實等面向 進行討論。

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