導入後的復健給付發展

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重要性。不同於反對給付一方認為失能給付將導致個人降低接受復健的意願，因而 將失能給付與復健理解為「對立」關係，對於贊成給付的一方而言，屏除有些失能 者在客觀上便缺乏透過復健回到職場的可能性，有關失能給付與復健間的關係，其 等認為應將之理解為「互補」關係，是故，並不存在現金給付將取代復健之對立關 係。對此，贊成方毋寧認為，失能給付的提供，可以為給付受領者帶來保障並使之 有安心感，而此等在效果上，可以使個人不至於對人生放棄希望，是即得以促使個 人仍試圖積極尋求回歸原本職場的機會。從而對贊成方來說，失能給付無疑是作為 促使個人尋求復健服務支持其就業之「催化劑」。

又除此之外，在贊成給付一方，也在其他層面上可見其重視復健的一面。對此，

如前述，早在 1940 年代的提案當中，我們就可以見到贊成方提到應將給付與復健 連結的看法。對此，透過 1948 年諮詢委員會的報告，我們也可見贊成方亦認知到，

透過復健使受領給付者重新回到職場，其實具有減少社會保險支出，以及促進國家 整體經濟向上的優點，是故也提及應透過社會保險財務來支持復健服務的提供及 發展。上開理解無疑已揭示著贊成派對於復健的重視，並且在制度設計之初即認知 到二者間連結的重要性。此一思維，在後續 1956 年社會安全法修正當中，雖然未 能立即設有以財務支援復健服務的條款，然而透過將申請者介紹給州復健機構，並 透過後續對拒絕接受服務之受領者終止給付，就此亦無疑可看出在制度設計上，贊 成方亦同反對方看重復健服務在整體失能政策當中的重要性。

從而雖然在立法過程中，正反兩方對於失能給付與復健的討論乃形成對立局 面，然而從後續立法動作與相關意見來看，二者在根本理解上無疑皆將復健制度放 置在整體政策中十分重要且關鍵之地位，皆極為重視失能給付與復健間關係及對 於復健服務的支持，並亦試圖積極促使個人使用復健服務。這樣的根本理解，可說 已成為美國社會安全失能給付部分之根本原則，是故，在社會安全法後續修法當中，

有關給付與復健之間，即係基此形塑其制度架構。

第四節 導入後的復健給付發展

第一項 緒論

如上所述，美國社會安全法在失能給付部分，因無論是贊成或反對方皆對於復 健服務十分重視，是故在制度形成之後，在規定中自然有若干對申請者及給付受領 者施以使之重回職場之措施。對此其大致上可分為兩種，第一種乃係在失能給付設 計上即設有若干規範，並試圖以之去除若干可能會影響受領給付者重回職場意願 之負面因素。對此在具體方法上，乃係對受領給付者在一定期間內，能在繼續保有 失能給付的狀況下參與勞動，亦即所謂「試用勞動期間（Trial Work Period）」制度。

該制度係於 1960 年所修正制定，其在給付受領者於從事每月領有超過 850 美金之

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有償勞動情形下，即開始計算 9 個月的試用勞動期間，而該期間無須連續，在此期 間當中，無論是失能給付或於 1965 年通過的醫療保險（Medicare）皆會繼續給付

222，又此後若給付受領者於 60 個月內有達到 9 個月的試用勞動期間的話，在此後 的三年以內（36 個月），若發生個人工作所得水準低於實質有給活動（Substantial Gainful Activity）的平均所得水準（2018 年為每月 1,080 美元）的話，則失能給付將 繼續給予（即為「擴張受領資格期間（Extended Period of Eligibility）」），並且若在此 期間超過實質有給活動所得水準的話，雖然給付將被終止，但只要給付受領者的所 得一低於實質有給活動所得水準，則失能給付便會立刻恢復，而無須再為重新申請 認定是否符合失能給付條件223；又或者是在喪失失能給付資格後的五年之間，再度 受到醫學診斷而確認無法工作時，則過去的給付即可迅速恢復並給予給付，並且在 社會安全部進行失能認定期間可先享有臨時性的失能給付（即為「迅速恢復

（Expedited Reinstatement）」）224。

作為第二種方法，則為前述所稱復健服務，對此，在 1956 年以後的修法上，

有關復健服務部分規定大體上皆聚焦在提升對州復健機構費用的援助，以及如何 促使給付受領者積極參與復健服務。

第二項 社會安全法對復健給付之經費援助

自從失能給付制定後，立法者便將促使給付受領者參與復健視為目標之一，方 法上，雖然並未立即在社會安全制度中建立復健給付，但在此社會安全法除了以拒 絕或中斷給付來強制給付受領者接受復健服務外，其亦透過將申請失能給付的申 請者轉介至州復健機構之方式為之，這樣的方法並一直持續至後述工作券計畫建 立為止。然而根據調查結果顯示，在 1956 至 1959 年間，在 150 萬名申請失能給付 的申請人當中，約莫只有 1000 名左右復健成功，此後在 1963 年時，州復健機構則 在當年面試了約 45 萬 6 千名的給付申請人，然而最後也只有 4 萬 8 千 8 百名被州 復健機構所接受，而在同一年當中，復健機構結束了約 1 萬 2 百名給付受領者的 復健計畫，這當中則僅有 5 千 6 百名復健成功，而在 1955 年至 1965 年間，在 200 萬個給付受領者中，只有 1 萬 9 千名復健成功，也就是說其成功率低於 2％225。探 究其原因，對此即有論者認為乃係當時許多州復健機構並未能從聯邦政府取得足 夠的復健服務補助金，以致其僅能提供有限的服務量226。從而，依據 1964 年社會

222 2017 RED BOOK, Social Security Administration, p.32, 2017.

223 2017 RED BOOK, Social Security Administration, p.33, 2017.

224 2017 RED BOOK, Social Security Administration, p.30, 2017.

225 Disability work and cash benefit, Jerry L. Mashaw, Virginia P. Reno, Richard V.

Burkhauser, Monroe Berkowitz, p.228, W.E. Upjohn Institute for Employment Research, 1996.

226 Disability work and cash benefit, Jerry L. Mashaw, Virginia P. Reno, Richard V.

Burkhauser, Monroe Berkowitz, p.228, W.E. Upjohn Institute for Employment Research, 1996.

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安全諮詢委員會的建議，國會在 1965 年的社會安全法修正當中，即創設「給付受 領者復健計畫（Beneficiary Rehabilitation Program, BRP）」，而以失能給付基金上一年 度結餘的 1％作為補助上限，用以支付州復健機構提供失能給付受領者復健服務時 相關支出之補償。對此立法者期待得以透過該補償機制，使得州復健機構可在更充 足的資源下對給付受領者提供更好的復健服務，並且亦藉此促進給付受領者重回 職場，進而達到節省失能給付支出，使給付者再度成為被保險人並透過保費繳納而 對基金產生挹注效果227。此後隨著失能給付受領者人數的成長，為能更積極促使給 付受領者重回工作，故國會再度對州復健機構的補助金提供更多支持。是以在 1972 年的社會安全法修正中，決定將補助金規模從原先的前一年度結餘的 1％，增加到 1973 年的 1.25％，此後於 1973 年再增加到 1.5％，同時，該年立法當中也授權該筆 基金支應州復健機構提供補充性社會給付（Supplemental Security Income）受領者之 復健服務成本228。

在社會安全制度開始提供州復健機構財政補助之後，有關州復健機構復健服 務資源的使用上，因州復健機構訂有資源使用順序，而有應優先使用其他聯邦、州 或其他機構補助計畫資源之規定229，故當個人屬失能給付受給者，可由社會安全制 度提供復健服務補助時，此時即應優先使用社會安全補助經費提供個人職業重建 服務。230

此後伴隨社會安全制度失能給付請領人數的增加，BRP 計畫已成為州復健機 構十分重要的補助來源。以 1979 年為例，BRP 計畫光該年即透過州復健機構向超 過 9 萬 5 千名失能給付受領者提供復健服務，同時在每位參與復健服務的受領者 身上，則平均花費了 7673 美元，總補助支出在當年度亦已超過 1 億 2 百萬美元231。 然 而 上 開 表 現 結 果 經 相 關 單 位 研 究 後 被 認 為 僅 取 得 有 效 的 成 效 （ marginally successful）。相關研究指出透過州復健機構服務成功回到就業市場並終止失能給付 者，約莫僅於一千人當中出現 1 名232，而 BRP 計畫對每 1 美元的支出，其最終僅

227 Committee Staff Report on the Disability Insurance Program, p.116, SSA, 1974; New Approaches to Disability in the Workplace, Terry Thomason, John F. Burton, Jr., and Douglas E. Hyatt, p.191, ILR Press, 1998.

228 Committee Staff Report on the Disability Insurance Program, p.119, SSA, 1974.

229 34 CFR 361.53.

230 Rehabilitation Act: Vocational Rehabilitation State Grants, Morton, W. R., p.10, Congressional Research Service, 2014.

231 Evaluation of Disability Insurance Savings Due to Beneficiary Rehabilitation, Leo A.

McManus, p.20, Social Security Bulletin, Vol. 44, No. 2, 1981.

232 Little Success Achieved in Rehabilitating Disabled Beneficiaries, U.S. General Accounting Office, p.19, 1988；New Approaches to Disability in the Workplace, Terry Thomason, John F. Burton, Jr., and Douglas E. Hyatt, p.192, ILR Press, 1998.

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能取得 1.15 美元的回收233，雖然亦有報告透過成本效益分析指出對於復健服務每 1 美元的支出，可換回 1.39 至 2.72 美元的收益234，但在 BRP 計畫一年需支付超過 約 1 億美元下，其結果亦被認為差強人意，尤以經研究調查過後發現，透過復健過 後就業所帶來的保費收益，尚未能覆蓋該群體因重回失能給付所支出之給付時更 是如此235。

在復健成功率不高，但仍還是必須支出龐大經費下該計畫因此備受批評。是故 在 1979 年時，眾議院開始思考是否應該放棄 BRP 計畫，並且設計一個可以讓州復 健機構取得兩次給付，但前提是透過復健服務必須使給付受領者可取得一份持續 工作 12 個月的實質有給勞動236。然而上開構想並沒有付諸實現，但此後 BRP 計畫 仍然每年皆須為復健服務支出近 1 億美元，故復健給付支出情形仍繼續被視為待 解決的問題237，是故在 1981 年，即由參議院推動，並經兩院協調會通過整體財務 調整法（Omnibus Budget Reconciliation Act of 1981），試圖解決該經費問題238。

作為替代 BRP 計畫的支出方式，該法導入成果主義式的費用償還制度，亦即，

此後州復健機構對失能給付受領者所為之復健服務相關成本，必須在給付受領者 接受復健服務後得從事一定所得水準工作達 9 個月以上後，才可以從失能給付基 金中取得支出之復健費用239。而在此後作為另一項重要改革，則為開放其他公共或

此後州復健機構對失能給付受領者所為之復健服務相關成本，必須在給付受領者 接受復健服務後得從事一定所得水準工作達 9 個月以上後，才可以從失能給付基 金中取得支出之復健費用239。而在此後作為另一項重要改革，則為開放其他公共或